השאיפה להסכם נורמליזציה היסטורי בין מדינת ישראל לממלכת סעודיה מייצגת את אחד המאמצים הדיפלומטיים השאפתניים ביותר בהיסטוריה המודרנית של המזרח התיכון. "עסקת החבילה הגדולה" הזו אינה רק הסדר בילטרלי, אלא מסגרת טרילטרלית הכוללת התחייבויות משמעותיות מצד ממשלת ארצות הברית. בבסיסו, ההסכם מחייב את הרשות המבצעת בארה"ב להשיג אישור חקיקתי לברית הגנה הדדית, הסכם שיתוף פעולה גרעיני אזרחי ומכירת ציוד צבאי מתקדם. מרכיבים אלו ניצבים בפני תהליך בדיקה קפדני ולעיתים סקפטי בתוך הקונגרס של ארצות הברית, שבו סיעות פוליטיות שונות מתעדפות חששות שונים בתחומי הביטחון הלאומי והאתיקה. הבנת המשוכות החקיקתיות הללו חיונית להערכת ההיתכנות ולוח הזמנים של האינטגרציה האזורית.
הצלחת תהליך הנורמליזציה תלויה רבות ביכולתו של ממשל ביידן, או הממשלים שיבואו אחריו, לנווט בגבעת הקפיטול המקוטבת. בעוד שקיימת תמיכה דו-מפלגתית רחבה בהרחבת "הסכמי אברהם", ה"מחיר" הספציפי שדורשת ריאד עורר חיכוך משמעותי בקרב המחוקקים. סנאטורים וחברי בית הנבחרים נדרשים לאזן בין התועלת האסטרטגית של ברית סעודית-ישראלית לבין חששות ארוכי שנים בנוגע ליציבות אזורית ואי-הפצה גרעינית. יתרה מכך, הפוליטיקה הפנימית של הרשות המחוקקת בארה"ב פירושה שכל חבילה מקיפה תהיה נתונה לבחינה אינטנסיבית בוועדות כמו ועדת החוץ וועדת השירותים המזוינים. ללא קונצנזוס ברור, הדרך לעבר אמנה חתומה ומאושררת נותרת רצופה במכשולים פרוצדורליים ופוליטיים.
רקע: התפתחות היחסים בין ארה"ב לסעודיה
מערכת היחסים בין וושינגטון לריאד נשענה היסטורית על פרדיגמת "נפט תמורת ביטחון" שנוסדה באמצע המאה ה-20. עם זאת, שותפות זו עמדה בפני מתח חסר תקדים בעשור האחרון בשל שינויים בשוקי האנרגיה העולמיים ואירועים גיאופוליטיים ספציפיים. רצח העיתונאי ג'מאל חאשוקג'י ב-2018 היווה נקודת מפנה, והוביל חברים רבים בקונגרס לקרוא ל"כיול מחדש" יסודי של הקשרים עם הממלכה. תחושה זו החריפה בשל הסכסוך המתמשך בתימן, שבו המבצעים בהובלת סעודיה ספגו ביקורת חריפה על פגיעה באזרחים ושימוש בתחמושת מתוצרת אמריקאית. כתוצאה מכך, כל הסכם חדש הכולל את הממלכה חייב כעת להתגבר על מורשת של חוסר אמון שעדיין קיימת בקרב גוש משמעותי של מחוקקים אמריקאים.
היסטורית, עסקאות נשק לסעודיה עובדו עם התנגדות ציבורית מועטה יחסית, אך בשנים האחרונות נרשמו ניסיונות מרובים מצד הקונגרס לחסום העברות ספציפיות. בשנת 2019, ממשל טראמפ נאלץ להשתמש בסמכויות חירום כדי לעקוף עיכובים של הקונגרס על חבילת נשק בשווי 8 מיליארד דולר, צעד שרק העמיק את נחישות המחוקקים להפעיל פיקוח רב יותר. כתוצאה מכך, המשא ומתן הנוכחי לנורמליזציה מתקיים על רקע של אסרטיביות גוברת מצד הקונגרס. המחוקקים כבר אינם מוכנים להעניק לרשות המבצעת צ'ק פתוח, במיוחד כאשר הבקשות כוללות מטוסי קרב מדור חמישי וטכנולוגיות רגישות אחרות. הקשר היסטורי זה מספק את העדשה הדרושה לבחינת הוויכוחים הנוכחיים על אנרגיה גרעינית והתחייבויות הגנה.
הסכם 123 ואי-הפצה גרעינית
אחד המרכיבים השנויים ביותר במחלוקת בעסקה המוצעת הוא "הסכם 123", הקרוי על שם סעיף 123 של חוק האנרגיה האטומית של ארה"ב משנת 1954. חוק זה קובע את המסגרת המשפטית לשיתוף פעולה גרעיני אזרחי של ארצות הברית עם שותפים זרים. עבור סעודיה, השגת תוכנית אנרגיה גרעינית מקומית היא מרכיב מרכזי באסטרטגיית הגיוון הכלכלי שלה, "חזון 2030". עם זאת, ריאד התנגדה למה שמכונה "תקן הזהב" – הוראה בהסכמים קודמים, כמו זה עם איחוד האמירויות, האוסרת על העשרת אורניום מקומית או עיבוד מחדש של דלק משומש. רבים בקונגרס חוששים שאפשור לסעודיה להעשיר אורניום על אדמתה עלול ליצור נתיב לתוכנית נשק גרעיני, מה שעלול להצית מרוץ חימוש אזורי.
הוויכוח על הסכם 123 מסתבך עוד יותר בשל הצהרותיה הפומביות של ההנהגה הסעודית בנוגע ליריבות אזוריות. יורש העצר מוחמד בן סלמאן הצהיר במפורש שאם איראן תפתח נשק גרעיני, סעודיה תיאלץ ללכת בעקבותיה למען ביטחونها. רטוריקה זו הדאיגה תומכי אי-הפצה משני צדי המתרס הפוליטי, הטוענים כי כל עסקה גרעינית חייבת לכלול את "הפרוטוקול הנוסף" של הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) כדי לאפשר פיקוח חודרני. על פי ניתוח של מכון וושינגטון, בעוד שהסכם גרעיני אינו דורש טכנית הצבעה חיובית כדי להיכנס לתוקף, הקונגרס יכול לחסום אותו באמצעות החלטת התנגדות משותפת. זה מבטיח שהפרטים הטכניים של תוכנית הגרעין הסעודית יישארו נקודת מחלוקת מרכזית בחקיקה.
עובדות מפתח: מנגנוני פיקוח של הקונגרס
- חוק הפיקוח על ייצוא נשק (AECA) מעניק לקונגרס את הסמכות לבחון ואף לחסום עסקאות נשק גדולות באמצעות החלטות משותפות.
- ברית הגנה הדדית רשמית דורשת רוב של שני שלישים בסנאט האמריקאי לצורך אשרור, רף גבוה בממשל מפולג.
- סעיף 123 של חוק האנרגיה האטומית מחייב את הנשיא להגיש הסכם שיתוף פעולה לקונגרס לתקופה של 90 ימי דיונים רצופים.
- מדיניות "היתרון הצבאי האיכותי" (QME) מחייבת את ארה"ב להבטיח שכל מכירת נשק למדינות ערב לא תפגע בעליונות הצבאית של ישראל.
- "עיכובים" (Holds) חקיקתיים מצד ראשי ועדות יכולים לעכב ללא הגבלת זמן את ההודעה על עסקאות נשק, גם אם אינם מובילים בסופו של דבר לחסימה מלאה.
ניתוח: אינטרסים פוליטיים ומשוכות דו-מפלגתיות
התחשיב הפוליטי עבור עסקה סעודית-ישראלית הוא ייחודי מכיוון שהוא כופה הערכה מחדש של סדרי עדיפויות מפלגתיים מסורתיים. עבור דמוקרטים רבים, המשוכה העיקרית היא רקורד זכויות האדם של סעודיה והרצון להימנע מהצטיירות כמי שמתגמלים משטר אוטוקרטי בברית הגנה. חברים אלו דורשים לעיתים קרובות ויתורים משמעותיים בנוגע לסוגיה הפלסטינית כתנאי לתמיכתם, תוך חיפוש נתיב אמין לעבר פתרון שתי המדינות. מנגד, חלק מהרפובליקנים חוששים מהסעיפים הגרעיניים, מחשש ש"הסכם 123" מרוכך יערער את מאמצי אי-ההפצה של ארה"ב ברחבי העולם. חילוקי דעות פנימיים אלו פירושם שהבית הלבן חייב לבנות קואליציית תמיכה מורכבת שנותנת מענה לחששות אתיים וביטחוניים בו-זמנית.
למרות אתגרים אלו, ההיגיון האסטרטגי של העסקה נותר מניע חזק עבור רבים בוושינגטון. התומכים טוענים כי הכנסת סעודיה לארכיטקטורת ביטחון רשמית עם ישראל וארה"ב היא הדרך היעילה ביותר לבלום את ההתפשטות האיראנית ולהגביל את ההשפעה הסינית באזור. ה-ספרייה היהודית המקוונת (JVL) מציינת כי למרות שהמשוכות הפנימיות גבוהות, הפוטנציאל ל"פריצת דרך היסטורית" מתמרץ לעיתים קרובות את המחוקקים למצוא עמק השווה. האסטרטגיה החקיקתית עשויה לכלול "חבילה" של הסעיפים השנויים במחלוקת עם צעדים פופולריים יותר, כגון הגברת שיתוף הפעולה במלחמה בטרור ובתשתיות אזוריות. בסופו של דבר, יכולתו של הקונגרס האמריקאי להגיע לקונצנזוס תכריע האם החזון של "מזרח תיכון חדש" יהפוך למציאות או יישאר שאיפה דיפלומטית בלבד.
סיכום: חשיבות לישראל ולאזור
עבור מדינת ישראל, פתרון המשוכות בקונגרס האמריקאי הוא תנאי מוקדם להשגת היעד הדיפלומטי המשמעותי ביותר שלה מאז הסכם השלום עם מצרים ב-1979. עסקה עם סעודיה לא רק תנרמל את היחסים עם שומרת המקומות הקדושים ביותר לאסלאם, אלא גם תיצור חזית מאוחדת נגד איומים משותפים. עם זאת, על ישראל לנווט גם במורכבות של שמירה על היתרון הצבאי האיכותי שלה (QME) בשעה שסעודיה חותרת להשיג ציוד אמריקאי מתקדם יותר, כמו מטוס הקרב F-35. המונח על הכף הוא עצום, שכן תוצאות הוויכוחים החקיקתיים הללו יגדירו את ארכיטקטורת הביטחון של המזרח התיכון בעשורים הבאים. ישראל ממשיכה לעבוד בשיתוף פעולה הדוק עם בעלות בריתה בוושינגטון כדי להבטיח שכל הסכם סופי יחזק הן את ביטחונה הלאומי והן את מעמדה בקהילה הבינלאומית.