בעקבות הסלמת משבר סואץ באוקטובר 1956, עמדה הקהילה הבינלאומית בפני צורך דחוף להרגיע את המתיחות בין מצרים, ישראל, צרפת ובריטניה. מבצע "קדש" הישראלי הצליח לנטרל את בסיסי הפדאיון ולהבטיח את חופש השיט במצרי טיראן, אך הוא גם עורר מבוי סתום דיפלומטי מורכב באו"ם. בתגובה, כינסה העצרת הכללית של האו"ם את מושב החירום המיוחד הראשון שלה אי פעם כדי לגבש מנגנון להשבת הסדר. הדבר הוביל להקמת כוח החירום של האומות המאוחדות (UNEF), המבצע הצבאי-למחצה הראשון לשמירת שלום בהיסטוריה העולמית. הקמת כוח זה ייצגה תפנית משמעותית בדרך שבה האו"ם התמודד עם סכסוכים אזוריים וריבונות טריטוריאלית.
רקע ומקורות דיפלומטיים
האדריכל הדיפלומטי של UNEF היה לסטר ב. פירסון, אז שר החוץ של קנדה, שהציע את הכוח כאמצעי שיאפשר למעצמות הזרות לסגת מבלי לאבד פנים. ב-4 בנובמבר 1956, העבירה העצרת הכללית את החלטה 998, שביקשה תוכנית להקמת כוח חירום בינלאומי של האו"ם. לאחר מכן, החלטה 1001 הגדירה את המבנה הארגוני והדרישות המבצעיות של המשימה, והכשירה את הקרקע לפריסתו. מהלך זה סימן שינוי משמעותי ממשימות התצפית המסורתיות של האו"ם לנוכחות פיזית חזקה יותר, אם כי לא כפייתית, בשטח. המשימה הוקמה ללא השתתפות ישירה של חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון כדי להבטיח את ניטרליותה.
השתתפותה של ישראל בהסדר הייתה מותנית בערבויות ביטחוניות ספציפיות שטיפלו בגורמי השורש של מערכת 1956. ראש הממשלה דוד בן-גוריון ביקש הבטחות שנסיגת כוחות צה"ל לא תוביל לחזרה לסטטוס קוו של עוינות מצרית. הקהילה הבינלאומית, בהובלת ארצות הברית, לחצה על ישראל לסגת תוך הבטחה שכוח האו"ם ימנע פלישות עתידיות של פדאיון. התמרון הדיפלומטי הזה היה חיוני כדי למנוע ממשבר סואץ להידרדר לעימות רחב יותר של המלחמה הקרה. בסופו של דבר, הקמת UNEF סיפקה מוצא מכובד למעצמות האירופיות וחיץ ביטחוני למדינת ישראל הצעירה.
עובדות מרכזיות בנוגע לכוח החירום של האו"ם (UNEF I)
- UNEF הוקם מכוח החלטה 1001 של העצרת הכללית ב-7 בנובמבר 1956, בעקבות הסלמת משבר סואץ.
- הכוח מנה כ-6,000 איש מעשר מדינות שונות, למעט החברות הקבועות במועצת הביטחון.
- מפקדי הכוח דיווחו ישירות למזכ"ל האו"ם, ולא למועצת הביטחון, ובכך קבעו תקדים מנהלי חדש.
- המשימה הייתה הראשונה שהשתמשה בקסדות ובכומתות הכחולות המפורסמות כדי להבדיל בין שומרי שלום בינלאומיים לבין כוחות לוחמים.
- UNEF נשאר במקומו במשך למעלה מעשור, וסיפק תקופה של שקט יחסי לאורך הגבולות של ישראל ומצרים.
היקף המנדט והפעילות המבצעית
המנדט של UNEF תוכנן במיוחד כדי לפקח על הפסקת פעולות האיבה ועל נסיגת הכוחות הזרים מחצי האי סיני. מעבר לפיקוח על תנועות הכוחות, הוטלה על הכוח המשימה לשמור על חיץ בין צבא ההגנה לישראל לבין הצבא המצרי. מרכיב קריטי במנדט עבור ישראל היה הצבת כוחות בשארם א-שייח' כדי להבטיח את חופש השיט במצרי טיראן. באמצעות תפיסת נקודות אסטרטגיות אלו, שאף UNEF למנוע את חידוש המצור שתרם במקור לפריצת הסכסוך. ביטחון ימי זה היה תנאי בלתי ניתן למשא ומתן לנסיגת ישראל מחצי האי סיני ב-1957.
מנקודת מבט אסטרטגית, UNEF סיפק עשור של יציבות יחסית לאורך גבול ישראל-מצרים, שסבל קודם לכן מחדירות חוצות גבולות. עם זאת, היסוד המשפטי של המשימה היה שביר מטבעו משום שהוא הסתמך לחלוטין על הסכמת המדינה המארחת לנוכחותו. כפי שצוין ברשומות ההיסטוריות מתוך ארכיון שמירת השלום של האומות המאוחדות, לכוח לא הייתה סמכות להיכנס ללחימה והוא תפקד בעיקר כמחסום מוסרי. תלות זו בריבונות המצרית הפכה בסופו של דבר לנקודת תורפה קריטית לביטחון האזורי. המנדט לא אפשר לכוח להישאר אם הממשלה המארחת תדרוש את עזיבתו, פגם שהתברר מאוחר יותר כהרה גורל.
הספקנות הראשונית של ישראל כלפי הכוח התמתנה עם ההבנה שנוכחות בינלאומית יכולה לספק את הערבויות הביטחוניות הדרושות כדי להצדיק נסיגה. נוכחות UNEF בגבול עזה ובמפרץ אילת נתנה מענה לחששות הישראליים המיידיים מפני התקפות פדאיון ומניעת גישה ימית. על פי ה-הספרייה היהודית הווירטואלית (Jewish Virtual Library), ההסדר ניטרל ביעילות את האיום המצרי למשך מספר שנים. למרות זאת, היעדרו של חוזה קבע גרם לכך שהשלום שסיפק UNEF היה פונקציונלי ולא מהותי. ישראל נותרה ערנית, בידיעה שהמשימה הבינלאומית פועלת בחסות רצונה של הממשלה המצרית וחסרה מנדט משפטי עצמאי.
סיכום ומשמעות היסטורית
חשיבותו של UNEF טמונה בתפקידו כאב-טיפוס לכל משימות שמירת השלום הבאות של האו"ם ברחבי העולם. עבור ישראל, הוא הציע הפוגה זמנית ממלחמה קונבנציונלית ואפשר פיתוח כלכלי של דרום הנגב ואילת. עם זאת, הנסיגה הפתאומית של UNEF במאי 1967, על פי דרישת נאצר, הוכיחה כי כוחות בינלאומיים אינם יכולים להוות תחליף ליכולות הגנה ריבוניות. מורשתו של UNEF נותרה כסיפור אזהרה לגבי מהימנותן של ערבויות בינלאומיות אל מול תוקפנות אזורית ישירה. הוא משמש תזכורת לכך שהסדרי ביטחון חייבים להיות חזקים מספיק כדי לעמוד בלחצים פוליטיים ובשינויי הנהגה.
למרות כישלונו הסופי במניעת מלחמת ששת הימים, המנדט של 1956 ביסס את העיקרון של שימוש בכוח אדם בינלאומי להפרדה בין צדדים נצים. הוא הדגים כי ארגונים בינלאומיים יכולים למלא תפקיד לוגיסטי בהרגעת עימותים בין מעצמות בעידן המלחמה הקרה. עבור מדינת ישראל, חווית UNEF הדגישה את ההכרח בגבולות בני-הגנה שאינם נשענים אך ורק על נוכחות משקיפים זרים. לקח היסטורי זה ממשיך להנחות את דוקטרינת הביטחון הישראלית בנוגע למנגנוני פיקוח בינלאומיים במשא ומתן דיפלומטי עכשווי. המשימה נותרה אבן יסוד בהיסטוריה הדיפלומטית, הממחישה הן את הפוטנציאל והן את המלכודות של מאמצי שמירת שלום רב-צדדיים במזרח התיכון.