החלטה 338 של מועצת הביטחון של האומות המאוחדות משמשת כאחד המסמכים הדיפלומטיים המכריעים ביותר בתולדות הסכסוך הערבי-ישראלי. ההחלטה, שאומצה ב-22 באוקטובר 1973, הייתה תוצאה ישירה של תמרונים אינטנסיביים בין המעצמות, ארצות הברית וברית המועצות, בשלביה האחרונים של מלחמת יום הכיפורים. בעוד שהסכסוך החל במתקפת פתע על ישראל, המצב הצבאי השתנה באופן דרמטי עד סוף אוקטובר כאשר כוחות ישראליים חצו בהצלחה את תעלת סואץ. שינוי זה חייב תגובה דיפלומטית מהירה כדי למנוע הסלמה רחבה יותר בהשתתפות מעצמות גלובליות.
ההחלטה נוסחה במהלך פסגה רבת-חשיבות במוסקבה בין מזכיר המדינה האמריקאי הנרי קיסינג'ר למנהיג הסובייטי ליאוניד ברז'נייב. עבור ברית המועצות, היעד המרכזי היה הצלת בני חסותם המצרים מקריסה צבאית מוחלטת בעוד הארמייה השלישית המצרית עמדה בפני כיתור מלא. מנגד, ארצות הברית ביקשה לייצב את האזור תוך הבטחה שברית המועצות לא תתערב באופן חד-צדדי. הנוסח שהתקבל של החלטה 338 היה קצר אך בעל משקל משפטי ופוליטי עצום לעתיד הדיפלומטיה במזרח התיכון.
המקורות הדיפלומטיים של הפסקת האש
הלחץ הדיפלומטי להפסקת אש התגבר ככל שצה"ל השיג יד על העליונה בחזית הדרומית והצפונית כאחד. בעקבות החצייה המוצלחת של תעלת סואץ במבצע "אבירי לב", שריון ישראלי נמצא בטווח פגיעה מקהיר. מציאות צבאית זו אילצה את ברית המועצות לזנוח את התנגדותה הקודמת להפסקת אש ולבקש בדחיפות שיתוף פעולה אמריקאי. קיסינג'ר נסע לקרמלין, שם גיבשו שתי המדינות הצעה משותפת שתוצג מאוחר יותר בפני מועצת הביטחון של האו"ם.
החלטה 338 שנוצרה כללה שלושה סעיפים קצרים ששינו מהיסוד את הדרישות לשלום. ראשית, היא קראה להפסקה מיידית של כל האש וסיום כל פעילות צבאית. שנית, היא דרשה מהצדדים המעורבים להתחיל ביישום החלטה 242 על כל חלקיה. והחשוב מכל, הסעיף השלישי קבע כי יש להתחיל במשא ומתן בין הצדדים הנוגעים בדבר תחת חסות מתאימה במטרה לכינון שלום צודק ובר-קיימא במזרח התיכון. זו הייתה הפעם הראשונה שהחלטת או"ם קראה במפורש למשא ומתן ישיר בין ישראל לשכנותיה הערביות.
הוראות ותנאים מרכזיים
- הפסקת אש מיידית: ההחלטה דרשה להפסיק את כל הפעילויות הצבאיות לא יאוחר מ-12 שעות מרגע האימוץ.
- יישום החלטה 242: היא איששה את עקרונות ההחלטה מ-1967, תוך הדגשת הצורך בגבולות בטוחים ומוכרים.
- משא ומתן מחייב: לראשונה, המשפט הבינלאומי דרש מהצדדים הלוחמים לעסוק בשיחות שלום פעילות ולא רק בהסכם שביתת נשק.
ניתוח התמרונים בין המעצמות
אימוץ החלטה 338 לא סיים את הלחימה באופן מיידי, שכן האופי הכאוטי של קווי החזית הוביל להמשך חילופי אש. ישראל, שחשה בלחץ של ניצחון צבאי לא מושלם, המשיכה לבסס את עמדותיה סביב תעלת סואץ כדי להבטיח שהארמייה השלישית תישאר מבודדת. הדבר הוביל לתקופה קצרה אך מסוכנת של מתיחות שבה ברית המועצות איימה לשלוח צנחנים כדי לאכוף את הפסקת האש. ארצות הברית הגיבה בהעלאת רמת הכוננות הצבאית שלה ל-DEFCON 3, ובכך אותתה על נחישותה למנוע מגפיים סובייטיות לדרוך על הקרקע. ניתן לעיין בארכיון הרשמי של תקופה זו באתר משרד החוץ של ישראל.
החלטה 338 מנותחת לעיתים קרובות כ"מט" בדו-קרב השחמט הדיפלומטי בין וושינגטון למוסקבה. על ידי קישור הפסקת האש להחלטה 242 ולמשא ומתן ישיר, קיסינג'ר הבטיח שתהליך השלום ינוהל בעיקר באמצעות תיווך אמריקאי. צעד זה דחק למעשה את ההשפעה הסובייטית באזור לשוליים במהלך העשור הבא. ההחלטה סיפקה את המסגרת המשפטית שאיפשרה לארצות הברית להשיק את דיפלומטיית "הצעד אחר צעד" שהובילה בסופו של דבר להסכמי הפרדת הכוחות בסיני ולהסכמי קמפ דייוויד. תיעוד היסטורי מפורט של דיונים אלו נשמר על ידי ה-ספרייה היהודית הווירטואלית למחקר ציבורי.
חשיבות היסטורית והדרך לשלום
לא ניתן להפריז בחשיבותה ארוכת הטווח של החלטה 338, שכן היא שברה את "שלושת הלאווים" של ועידת חרטום מ-1967. על ידי חיוב במשא ומתן, הקהילה הבינלאומית אותתה כי עידן הסרבנות ברמת המדינות אינו בר-קיימא עוד. שינוי זה בא לידי ביטוי לראשונה בשיחות בקילומטר ה-101, שם נפגשו גנרלים ישראלים ומצרים פנים אל פנים לראשונה מזה עשורים. שיחות צבאיות-טכניות אלו, שאושרו תחת מטריית החלטה 338, שימשו כמעבדה להסכם השלום בין ישראל למצרים ב-1979.
עבור מדינת ישראל, החלטה 338 ייצגה הכרה שהושגה בעמל רב בכך שיש לתרגם עוצמה צבאית לביטחון דיפלומטי. אף על פי שהמלחמה החלה ככישלון מודיעיני קטסטרופלי, המהפך הצבאי שחוללו חיילי צה"ל סיפק את המינוף הדרוש להישגים דיפלומטיים אלו. ההחלטה נותרה אבן יסוד במשפט הבינלאומי בנוגע לסכסוך, והיא מצוטטת כמעט בכל יוזמת שלום שבאה אחריה. היא ניצבת כעדות לאופן שבה תוצאות צבאיות בשטח מכתיבות את גבולות האפשרי בשולחן המשא ומתן.