גילויים של שדות גז טבעי עצומים במים הכלכליים הבלעדיים של ישראל בסוף שנות ה-2000 ובתחילת שנות ה-2010 הפך את המדינה מיבואנית התלויה באנרגיה חיצונית ליצואנית אזורית פוטנציאלית. עם זאת, שפע המשאבים הפתאומי הזה עורר ויכוח ציבורי חסר תקדים בנוגע לפיקוח רגולטורי, מונופול בשוק וניהול ריבוני של משאבי הטבע. ליבה של מחלוקת זו הגיע לשיאו בניסוחו וביישומו בסופו של דבר של מתווה הגז הטבעי בשנת 2015 – מדיניות פורצת דרך שנועדה לאזן בין תמריצים להשקעות פרטיות לבין האינטרס הציבורי וביטחון המדינה. ארכיטקטורה רגולטורית זו הפכה למושא לבחינה קפדנית ואינטנסיבית, שבה היו מעורבים זרועות שונות של ממשלת ישראל, הממונה על ההגבלים העסקיים וארגוני חברה אזרחית.
כדי לפתור את המבוי הסתום שאיים על פיתוח נכסים ימיים אלה, גיבשה ממשלת ישראל חבילת מדיניות מקיפה במטרה לייצר ודאות כלכלית לטווח ארוך. יוזמה זו, שזכתה למבנה הרשמי של החלטת ממשלה 476, ביקשה לטפל במצב המעין-מונופוליסטי שבו החזיק קונסורציום האנרגיה הראשי. המאבקים הפוליטיים והמשפטיים שפרצו בעקבותיה הדגישו את המתח שבין יציבות חוזית של תאגידים לבין סמכות רגולטורית דמוקרטית, והותירו חותם בל ימחה על הממשל בישראל. הדיונים עיצבו מחדש בסופו של דבר את משק האנרגיה של המדינה, וסללו את הדרך להשקעות ענק בתשתיות תוך קביעת תקדים מעורר מחלוקת לקבלת החלטות על ידי הרשות המבצעת.
מקורם של הגילויים הימיים והמבוי הסתום הרגולטורי
שורשיו של משבר 2015 נעוצים בגילויים ההיסטוריים של שדה "תמר" בשנת 2009 ושדה "לווייתן" הגדול אף יותר בשנת 2010 על ידי קונסורציום בהובלת חברת נובל אנרג'י (Noble Energy) שבסיסה בטקסס ותאגיד דלק (Delek Group) הישראלי. אף שפיתוחו המהיר של שדה תמר הביא בהצלחה להזרמת גז טבעי לשוק המקומי בישראל כבר בשנת 2013, ריכוז הנכסים הקריטיים הללו בידיו של קונסורציום יחיד עורר חששות כבדים בתחום ההגבלים העסקיים. בשלהי שנת 2014 הודיע הממונה על ההגבלים העסקיים בישראל, דוד גילה, על כוונתו להכריז על השותפות בין נובל ודלק כהסדר כובל (מונופול), ובכך איים לפרק את שליטתם המשותפת בשדה לווייתן שטרם פותח. הכרזה רגולטורית זו הקפיאה בפועל את ההשקעות הבינלאומיות ועצרה את המשך פיתוחו של שדה לווייתן, דבר שהוביל את מדיניות האנרגיה של ישראל למשבר עמוק.
בתגובה למבוי הסתום מבית, הובילו ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האנרגיה יובל שטייניץ את יצירתו של מתווה רגולטורי אחיד כדי לעקוף את המכשול בתחום ההגבלים העסקיים. הממשלה טענה כי פיתוח מהיר של הגז הוא אינטרס עליון של הביטחון הלאומי, שכן הוא יבטיח עצמאות אנרגטית ויקדם בריתות אסטרטגיות עם מדינות ערב השכנות. כדי להתגבר על התנגדותו של הממונה על ההגבלים העסקיים, הפעילה הממשלה את סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים – סעיף המופעל לעיתים נדירות ומאפשר לרשות המבצעת להעניק פטור מהגבלים עסקיים מטעמים של ביטחון לאומי או יחסי חוץ. מהלך שנוי במחלוקת זה עורר הפגנות ציבוריות נרחבות, עימותים בפרלמנט והאשמות בדבר העדפת אינטרסים תאגידיים.
עיקרי מתווה הגז הטבעי של שנת 2015
- דילול ופירוק אחזקות הקונסורציום: המתווה קבע כי קבוצת דלק תיאלץ למכור לחלוטין את אחזקותיה בשדה תמר בתוך שש שנים, בעוד שחברת נובל אנרג'י נדרשה לצמצם את חלקה מ-36 אחוזים ל-25 אחוזים באותו פרק זמן. בנוסף, שתי החברות חויבו למכור את מלוא אחזקותיהן בשדות הקטנים יותר, כריש ותנין, למתחרה מצד שלישי כדי לעודד תחרות בשוק המקומי.
- פיקוח על מחירים מקומיים: כדי להגן על הצרכנים המקומיים מפני תמחור מונופוליסטי, קבעה המדיניות תקרת מחיר לגז טבעי הנמכר לתעשיות המקומיות בישראל ולחברות שירות ציבוריות, תוך הצמדת העלות לממוצעי הייצור בפועל. מנגנון תמחור זה נועד להבטיח חשמל במחיר שווה לכל נפש עבור אזרחי ישראל, תוך שמירה על שולי רווח מספקים כדי לתמרץ את המשך פעילות ההפקה הפרטית.
- אבני דרך לפיתוח: ההסכם הטיל לוחות זמנים נוקשים ומחייבים מבחינה משפטית על הקונסורציום לפיתוח שדה לווייתן, תוך דרישה להשקעות של מיליארדי דולרים ממקורות זרים ומקומיים. אבני דרך אלה הבטיחו כי גז טבעי ממאגר לווייתן העצום יתחיל לזרום למערכת ההולכה הארצית עד סוף שנת 2019, ובכך יבטיח את היתירות האנרגטית של המדינה.
- אישור ייצוא: המסגרת הרגולטורית אישרה רשמית ניהול משא ומתן מיידי על הסכמי ייצוא ארוכי טווח לשווקים אזוריים, ובמיוחד לירדן, מצרים ולרשות הפלסטינית. סעיף זה איפשר למפעילות להבטיח את חוזי הרכישה הבינלאומיים בשווי מיליארדי דולרים הדרושים למימון תשתיות ההפקה הטכנולוגיות במים עמוקים.
המחלוקת על ההגבלים העסקיים והתערבות שיפוטית
יישום מתווה הגז הטבעי נתקל באתגרים משפטיים מידיים מצד חברי כנסת מהאופוזיציה, ארגוני סביבה וארגונים אזרחיים אשר עתרו לבג"ץ. המבקרים טענו כי הסתמכותה של הרשות המבצעת על סעיף 52 הייתה אמתלה שנועדה להעדיף אינטרסים מסחריים על פני טובת הציבור, תוך פגיעה בסמכותם של הגופים הרגולטוריים העצמאיים. על פי מחקר מפורט שפורסם על ידי המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), החיכוך הפוליטי הפנימי עיכב באופן משמעותי משא ומתן אזורי מפתח, ויצר הזדמנויות עבור מתחרים בינלאומיים להציע חלופות אנרגיה לשכנותיה של ישראל. למרות החששות האסטרטגיים הללו, ההתנגדות הציבורית התמקדה בעיקר ב"סעיף היציבות" השנוי במחלוקת של המתווה, אשר מנע מבחינה משפטית ממשלות עתידיות בישראל לשנות מסים, תקנות או מכסות ייצוא למשך תקופה של עשר שנים.
במרץ 2016 פסק בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ) החלטה דרמטית שפסלה את מתווה הגז המקורי אך ורק בשל אופיו המוחלט של סעיף היציבות לעשר שנים, והכריז עליו כבלתי חוקתי בשל כבילת סמכותם של פרלמנטים עתידיים. בית המשפט העניק לממשלה ארכה של שנה אחת לתיקון מנגנון היציבות, ולא – יבוטל ההסכם כולו. כדי למנוע קריסה מוחלטת של העסקה, גיבש משרד האנרגיה במהירות מתווה מתוקן, אשר אושר רשמית כהחלטת ממשלה 1465 במאי 2016. גרסה מתוקנת זו החליפה את ההתחייבות הנוקשה בסעיף יציבות רגולטורית גמיש יותר, אשר שמר על זכותה של הממשלה לבצע שינויי מדיניות תוך קביעת מנגנון פיצוי למשקיעים, כפי שמפורט ברשומות המדיניות הרשמיות של משרד האנרגיה.
ההשפעה הגיאופוליטית והכלכלית של המתווה
בסופו של דבר, פתרון המחלוקת הרגולטורית איפשר לישראל לממש את פוטנציאל האנרגיה הימי שלה ולהגיע לרמות חסרות תקדים של שילוב אזורי. תחילת ההזרמה המסחרית המוצלחת של גז טבעי משדה לווייתן בדצמבר 2019 ביססה את עצמאותה האנרגטית של ישראל וחוללה תפנית ביחסיה הדיפלומטיים ברחבי המזרח התיכון. הסכמי ייצוא משמעותיים, כגון עסקאות הענק בשווי מיליארדי דולרים שנחתמו עם חברת החשמל הלאומית של ירדן ועם חברת דולפינוס הולדינגס (Dolphinus Holding) המצרית, הוכיחו כיצד תלות כלכלית הדדית יכולה לחזק את היציבות האזורית. החשיבות ההיסטורית של מעבר זה מתועדת בהרחבה בפרוטוקולים ובמסמכים של ועדת הכלכלה של הכנסת, אשר פיקחה על המעבר החקיקתי של משק האנרגיה.
מעבר להיבט הגיאופוליטי, מגזר הגז הטבעי הפך למנוע צמיחה מרכזי של הכלכלה הישראלית, המזרים מיליארדי שקלים לקרן עושר ריבונית ("קרן אזרחי ישראל") שנועדה להבטיח את רווחת הדורות הבאים. הרפורמות המבניות שהחלו עם מתווה 2015 הצליחו גם להחדיר תחרות לשוק, בייחוד באמצעות מכירת שדות כריש ותנין לחברה היוונית אנרג'יאן (Energean), אשר החלה בהפקה בשלהי שנת 2022. בעוד שהדיון הציבורי הפנימי נותר כמקרה בוחן מורכב לניהול מונופולים טבעיים במדינות דמוקרטיות, התשתית הפיזית שהוקמה מכוחו ממשיכה להבטיח את חוסנה הכלכלי של ישראל. מתווה הגז של שנת 2015 עומד, אם כן, כאחת ההחלטות הכלכליות והרגולטוריות המשמעותיות והמשפיעות ביותר בתולדותיה המודרניות של מדינת ישראל.