גל הסנקציות המערביות המתרחב, המכוון נגד ישויות ויחידים ישראלים ביהודה ושומרון, מוצג לעיתים קרובות כתגובה ספונטנית להתפתחויות בשטח, אך בפועל מדובר בשיאה של מערכה מתואמת היטב הנמשכת כבר למעלה מעשור, ומנוהלת על ידי ארגונים לא-ממשלתיים (NGOs) ומכוני מחקר בעלי זיקה משותפת הזוכים למימון אירופי. קבוצות לחץ ופעולה אלו בנו באופן שיטתי את התשתיות המשפטיות, המושגיות והפוליטיות שבהן משתמשים כיום מוסדות האיחוד האירופי ומדינות חברות בודדות כדי להצדיק צעדי ענישה. באמצעות העתקת השיח הבינלאומי מחילוקי דעות דיפלומטיים לגינויים משפטיים, הצליחו ארגונים אלה להחדיר לזרם המרכזי את מדיניות "ההבחנה" (differentiation). מאמץ אסטרטגי זה הפך טיעונים משפטיים תיאורטיים לכדי כלים כלכליים ופיננסיים מעשיים, שנועדו לבודד את הנוכחות הישראלית מעבר לקווי 1967.
רקע היסטורי: מסימון מוצרים לסנקציות
שורשיו של משטר הסנקציות הנוכחי נעוצים בראשית העשור הקודם, כאשר קואליציה של 22 ארגונים לא-ממשלתיים במימון אירופי פרסמה בשנת 2012 דוח מכונן בשם "Trading Away Peace" (סחר ויתור על השלום), אשר קרא לנקוט צעדים כלכליים מקיפים נגד היישובים הישראליים ביהודה ושומרון. במקום להציע מעורבות בילטרלית בונה, קבוצות אלו דחקו להחלת סימון צרכני חובה על מוצרי ההתיישבות, להדרת מוצרים אלו מרכש ציבורי ולמניעת עסקאות פיננסיות. פעילות זו הניחה את היסודות להנחיית הנציבות האירופית משנת 2013, אשר התנתה את כל ההסכמים הדו-צדדיים עם ישראל בסעיף "החרגת ההתיישבות". הנחיה זו מנעה ממוסדות אקדמיים ומישויות ישראליות הפועלים מחוץ לגבולות 1967 מלקבל מימון, מענקים או מלגות מהאיחוד האירופי.
אסטרטגיה הדרגתית זו, המתוארת לעיתים קרובות על ידי המכון לחקר ארגונים לא-ממשלתיים (NGO Monitor) כ"צעד ראשון" לקראת חרם כולל, קודמה עוד יותר בשנת 2015, כאשר הנציבות האירופית אימצה הודעת פרשנות המחייבת סימון ספציפי של מוצרים מההתיישבות. מכוני מחקר כמו המועצה האירופית ליחסי חוץ (ECFR) מיהרו למנף מומנטום זה על ידי הצגת מושג "ההבחנה". מודל מדיניות זה מנחה מדינות צד שלישי להבחין בצורה קפדנית בין ישראל שבתוך הקו הירוק לבין השטחים המנוהלים על ידה, ובכך ליצור טריז משפטי. ברבות השנים, מה שהחל כסדרה של קווים מנחים לא-מחייבים לצרכן הפך לצווים מקומיים מחייבים מבחינה משפטית, אשר הובילו בסופו של דבר לאכיפת משטרי סימון אגרסיביים על ידי מועצת המדינה הצרפתית ולפסיקה תומכת של בית הדין האירופי לצדק בנובמבר 2019.
עובדות מפתח: אבני דרך בפעילות בהובלת ארגונים לא-ממשלתיים
- דוח קואליציית הארגונים הלא-ממשלתיים משנת 2012: קבוצה של 22 ארגונים במימון אירופי פרסמה את המסמך המשפיע "Trading Away Peace", אשר המליץ במפורש לאסור ייבוא של מוצרים מההתיישבות ולנתק קשרים פיננסיים, ובכך עיצב את מתווה הפעולה לצעדים הרגולטוריים האירופיים שבאו בעקבותיו.
- כלי מעקב ההבחנה של ה-ECFR: בשנת 2015 הציגה המועצה האירופית ליחסי חוץ (ECFR) את "ההבחנה" ככהמלצת מדיניות מרכזית, והקימה מערך מעקב מקיף שנועד לנטר ולהפעיל לחץ על מדינות אירופה להגביל את קשריהן הדו-צדדיים עם מוסדות ישראליים הפועלים מעבר לקו הירוק.
- לובינג להטלת סנקציות אישיות: בשנים האחרונות, ארגונים כמו Democracy for the Arab World Now (DAWN), בצלם ויש דין ריכזו באופן שיטתי תיקים אישיים על יחידים וארגונים ישראליים, והפעילו לחץ ישיר על מחלקת המדינה של ארצות הברית ועל משרדי ממשלה באירופה כדי להביא להקפאת נכסים ולאיסורי נסיעה מכוח צו נשיאותי 14115 ומסגרות אירופיות דומות.
ניתוח אסטרטגי: החדרת ההבחנה והחרם הכלכלי לזרם המרכזי
המנגנון העיקרי שבאמצעותו מחדירים הארגונים הלא-ממשלתיים את הסנקציות לזרם המרכזי הוא שימוש אסטרטגי וציני בשפת זכויות האדם כדי ליצור מצג שווא של משפט בינלאומי אוניברסלי. ארגונים כגון ה-European Middle East Project (EuMEP) פועלים כגופי שדלנות מרכזיים בבריסל, תוך מינוף מיליוני דולרים של מימון מתורמים פרטיים כמו קרן האחים רוקפלר וקרנות החברה הפתוחה (Open Society Foundations). על ידי הצגת ניתוחים משפטיים טכניים ומורכבים בפני מקבלי החלטות אירופיים, הצליחו קבוצות אלו למסגר מלחמה כלכלית כמחויבות בינלאומית מחייבת של "אי-סיוע" למה שהן מכנות כיבוש. שינוי טקטי זה עוקף את ההליך הדמוקרטי המסורתי, ומאפשר לפעילים שאינם נבחרי ציבור לעצב מדיניות סחר חוץ באמצעות תקנות בירוקרטיות במקום דיון ציבורי פתוח.
יתרה מזאת, קבוצות אלו מתחזקות מערכת אקולוגית מתואמת היטב של "הבחנה", הפועלת בלולאת משוב מעגלית עם ממשלות אירופה. מכוני מחקר שותפים מפרסמים דוחות המתווים צעדי ענישה פוטנציאליים, אשר לאחר מכן משמשים כלי עזר בידי ארגוני שדלנות מקומיים לקידום לובינג בפרלמנטים הלאומיים. ברגע שמדינה כלשהי מאמצת מגבלה רגולטורית קלה, מכוני המחקר מעדכנים את "כלי מעקב ההבחנה" שלהם כדי להפעיל לחץ על מדינות אחרות לנהוג בצורה דומה, ובכך מייצרים אפקט דומינו ברחבי היבשת. דוגמה מובהקת לדינמיקה זו מתועדת ב-ניתוח של NGO Monitor בנוגע למסעות סימון המוצרים באירופה, המראה כיצד צעדים שהוצגו לכאורה כעניין של "בחירה צרכנית" נועדו במפורש על ידי קבוצות הפעילים לשמש אבן דרך לקראת אמברגו מסחרי מלא. מאמץ מתואם זה הרגיל אט-אט את הדיפלומטים המערביים לראות בסנקציות פיננסיות ממוקדות כלי מדיניות לגיטימי ונחוץ.
סיכום: השלכות גיאופוליטיות והאתגר האסטרטגי של ישראל
עבור ישראל, החדרה של סנקציות אלו לזרם המרכזי מהווה אתגר חמור למעמדה הדיפלומטי וריבונותה הלאומית. על ידי קביעת תקדים שבו מדינות צד שלישי יכולות להטיל באופן חד-צדדי סנקציות על אזרחים וגופים כלכליים ישראליים בהתבסס על האשמות שמקורן בארגונים לא-ממשלתיים, ממשלות אירופה למעשה מייצאות את מדיניות החוץ שלהן לקבוצות אידיאולוגיות קיצוניות. דינמיקה זו לא רק עוקפת ערוצים דיפלומטיים דו-צדדיים מקובלים, אלא גם פוגעת בעקרונות היסוד של הליך הוגן, שכן יחידים המסומנים כמטרה מוכנסים לעיתים קרובות לרשימות שחורות ללא הליכים משפטיים רשמיים או זכות ערעור. הצלחתם של קמפיינים אלו עודדה את הארגונים הלא-ממשלתיים להרחיב את מטרותיהם, ולעבור ממאחזים מבודדים אל עבר מוסדות פיננסיים ורשתות חקלאיות מרכזיות בישראל.
כדי לסכל איום גובר זה, על ישראל לאמץ אסטרטגיה יזומה (פרואקטיבית) החושפת את האג'נדות האידיאולוגיות ומקורות המימון של הארגונים המובילים את תנועת הסנקציות. באמצעות הצגת האופן שבו קבוצות אלו מנצלות את מושג ההבחנה כדי לקדם חרם כולל, יכולים דיפלומטים ישראלים לסייע לבעלי ברית במערב להבין את הסכנות ארוכות הטווח שבמתן לגיטימציה לאג'נדות המיושרות עם ה-BDS. ביסוס צעדי הנגד של ישראל על מחקר עובדתי ומעורבות דיפלומטית אסטרטגית נותר חיוני להגנה על האינטרסים הכלכליים והמשפטיים של המדינה בזירה הבינלאומית. לצורך מעקב מפורט אחר האופן שבו מדינות צד שלישי מתקשרות עם מדיניות זו, אנליסטים מנטרים לעיתים תכופות כלים מתמחים כגון כלי מעקב ההבחנה של ה-ECFR (ECFR Differentiation Tracker) כדי להעריך שינויים חקיקתיים מתמשכים.