חתימת הסכם השלום בין מצרים לישראל ב-26 במרץ 1979 מהווה את אחת מנקודות המפנה הקריטיות ביותר בהיסטוריה המודרנית של המזרח התיכון. ההסכם, שנחתם בתיווכו של נשיא ארצות הברית ג'ימי קרטר בעקבות הסכמי קמפ דיוויד ההיסטוריים, כונן שלום קבוע בין שתי היריבות לשעבר לאחר עשרות שנים של סכסוך בין-מדינתי. מרכיב מרכזי בהצלחתו של ציון דרך דיפלומטי זה היה ניסוחן של מסגרות ביטחון איתנות שנועדו להבטיח לשתי המדינות את ביטחונן ההדדי ואת שלמותן הטריטוריאלית. על ידי טיפול בחששות האסטרטגיים העמוקים של קהיר וירושלים כאחד, ההסכם עיצב מחדש את ארכיטקטורת הביטחון האזורית של חצי האי סיני. מנגנון ביטחוני זה הוכיח עצמו כעמיד באופן יוצא דופן, והניח את היסודות לעשורים של יציבות בילטרלית וביטחון שיתופי.
הרקע ההיסטורי של הסכם 1979
לפני חתימת ההסכם ההיסטורי ב-1979, שימש חצי האי סיני כזירת הלחימה המרכזית בארבעה עימותים גדולים בין מצרים לישראל. ממלחמת העצמאות ב-1948, דרך משבר סואץ, מלחמת ששת הימים ומלחמת יום הכיפורים, האזור התאפיין בפריסות צבאיות מסיביות ובמתקפות פתע. בעקבות הפסקת האש של מלחמת יום הכיפורים ב-1973, שתי המדינות הבינו כי שמירה על מצב תמידי של גיוס פעיל אינה בת קיימא מבחינה כלכלית ואסטרטגית. הבנה זו הובילה לסדרה של הסכמי ביניים להפרדת כוחות שבנו בהדרגה את האמון הדיפלומטי הדרוש בין ראש ממשלת ישראל מנחם בגין לנשיא מצרים אנואר סאדאת. המשא ומתן הסופי, כפי שנשמר בנוסח החוזה הרשמי, עיגן בהצלחה נוסחה שהחליפה שטח בערבויות ביטחוניות קונקרטיות וניתנות לאימות.
עבור ישראל, הנסיגה מחצי האי סיני, שהיה בעל חשיבות אסטרטגית עליונה, היוותה הימור ביטחוני עצום. צה"ל ויתר על עמדות הגנה עמוקות, מעברי הרים מרכזיים, שדות תעופה צבאיים ושדות נפט שהיו בשליטת ישראל מאז 1967. כדי לפצות על אובדן העומק האסטרטגי הזה, עמדו הנושאים והנותנים הישראלים על קבלת ערבויות מוחלטות לכך שסיני לא יוכל לשמש שוב כקרש קפיצה לפלישת פתע. הפרוטוקול הצבאי שהתקבל, המוכר כנספח I של ההסכם, כונן מסגרת פירוז מקיפה למניעת ריכוז כוחות לאורך גבולה הדרומי של ישראל. מסגרת זו הפכה את חצי האי כולו לאזור חיץ, ובכך שינתה מהיסוד את הגאומטריה האסטרטגית של האזור והבטיחה כי כל הפרה תספק לישראל התרעה מוקדמת מספקת.
מנגנוני ביטחון מרכזיים וחלוקת סיני לאזורים
ליבתו של נספח I היא חלוקת חצי האי סיני והשטח הישראלי הסמוך לו לארבעה אזורי ביטחון מובחנים, שעל כל אחד מהם חלות הגבלות קשוחות על כוח אדם וציוד צבאי. הגבלות אלו הותאמו במיוחד כדי להפחית בהדרגה את צפיפות הכוחות הצבאיים ככל שהם מתקרבים לגבול הבינלאומי, ובכך לצמצם למינימום את הסיכון להסלמה מקרית או לתמרוני פתע. כדי לוודא את העמידה במגבלות קפדניות אלה, כונן ההסכם מנגנוני פיקוח עצמאיים הפועלים ברציפות ברחבי חצי האי. מדדים אלה מגובים בסיורי תצפית אוויריים קבועים ובערוצי תקשורת הדדיים המאפשרים פתרון מיידי של מחלוקות. על פי סקירת הקרן להגנת הדמוקרטיות (FDD), מגבלות ביטחון אזוריות אלו נותרו מסד היסוד של משטר ההסכם הדו-צדדי.
- אזור A (מערב סיני): אזור זה משתרע מזרחה מתעלת סואץ ומאפשר למצרים לקיים נוכחות צבאית מוגבלת המורכבת מדיוויזיית חיל רגלים ממוכנת אחת עם לכל היותר 22,000 חיילים, לצד עד 126 טנקים, 480 נגמ"שים וארטילריית הגנה מוגבלת.
- אזור B (מרכז סיני): ממוקם בחלקו המרכזי של חצי האי, אזור ביניים זה מאפשר למצרים לפרוס עד ארבעה גדודי משמר גבול המצוידים בנשק קל וברכבים גלגליים, הפועלים אך ורק ככוח אבטחה פנימי ובקרת גבולות.
- אזור C (מזרח סיני): אזור נרחב זה, הגובל בקו הגבול הבינלאומי, מפורז בכבדות ומאפשר רק פעילות של המשטרה האזרחית המצרית החמושה בנשק קל לצורך אכיפת חוק מקומית, לצד כוחות שמירת שלום בינלאומיים המפקחים על העמידה בהסכם.
- אזור D (אזור הגבול הישראלי): רצועה צרה זו, הממוקמת בצד הישראלי של הגבול הבינלאומי, מגבילה את צבא הגנה לישראל לקיום כוח הגנתי של ארבעה גדודי חי"ר, ללא אישור לטנקים, ארטילריה או טילי נ"מ.
- כוח המשקיפים הרב-לאומי (MFO): מאחר שהאומות המאוחדות לא יכלו להציב כוח שמירת שלום בשל איום בווטו סובייטי, הוקם בשנת 1981 ארגון בינלאומי עצמאי, הממומן באופן שווה על ידי ישראל, מצרים וארצות הברית, כדי לפקח על הנספחים הצבאיים של ההסכם.
ניתוח אסטרטגי של הנספחים הביטחוניים
ארכיטקטורת הביטחון שנוצרה ב-1979 הוכיחה את עצמה כמהלך מוצלח באופן יוצא דופן למניעת סכסוכים ולביטחון שיתופי. על ידי יצירת אזור חיץ פיזי בפיקוחו של צד שלישי ניטרלי, ההסכם ביטל את דילמת הביטחון שדחפה בעבר את שתי המדינות לעבר פעולות צבאיות מניעתיות. כוח המשקיפים הרב-לאומי (MFO) שימש כגשר תקשורת חיוני, השומר על האמון ההדדי גם בתקופות של מתיחות דיפלומטית קשה בין קהיר לירושלים. על פי ניתוח מפורט של המוסד למחקרי ביטחון לאומי (INSS), חוזקו של ההסכם טמון בשילוב שבין גבולות משפטיים נוקשים לבין גמישות ביישום המבצעי. גמישות מבנית זו אפשרה להסכם לשרוד תהפוכות פוליטיות דרמטיות במצרים, כולל האירועים הסוערים של האביב הערבי וחילופי המשטר שבאו בעקבותיהם.
בשנים האחרונות, עלייתם של ארגוני ג'יהאד אלימים, ובמיוחד מחוז סיני של המדינה האסלאמית (דאעש), הציבה אתגר חדש בפני מסגרת הפירוז המסורתית. כדי להילחם באיום אסימטרי זה, מצרים וישראל השתמשו בהצלחה ב"מנגנון הפעילויות המוסכמות" של ההסכם, המאפשר הגדלה זמנית ומוסכמת הדדית של פריסת הכוחות המצריים באזור C. מנגנון זה אפשר למצרים לפרוס ציוד צבאי כבד, כולל מסוקי קרב ודיוויזיות משוריינות, כדי לפגוע בתאי טרור מבלי לשנות באופן קבוע את ההסכם המשפטי הבסיסי. במקום להחליש את הסכמי 1979, שיתוף פעולה ביטחוני זה דווקא העמיק את השותפות האסטרטגית בין מערכות הביטחון של ישראל ומצרים. האיום המשותף של הקיצוניות האסלאמיסטית הפך שלום רשמי ו"קר" לברית שקטה ופונקציונלית ביותר בנושאי מאבק בטרור.
המשמעות לטווח ארוך עבור הגנת ישראל
בסופו של דבר, הסכם השלום בין מצרים לישראל משנת 1979 ונספחיו הביטחוניים הניבו תועלת אסטרטגית עליונה למדינת ישראל. על ידי הוצאתה לצמיתות של המדינה הערבית הגדולה והחזקה ביותר מקואליציית המדינות העוינות, ההסכם ביטל את האיום הקיומי של מלחמה רב-חזיתית שליווה את ישראל מאז הקמתה. הקלה אסטרטגית זו איפשרה לצבא הגנה לישראל להקצות מחדש משאבים חיוניים לחזיתות הגנה אחרות, והקלה על הצמיחה הכלכלית המרשימה של המדינה בארבעת העשורים האחרונים. יתרה מכך, מודל פירוז סיני שימש כפרדיגמה מתמשכת לדיפלומטיה אזורית עתידית, והוכיח כי גבולות בטוחים ומפוקחים הם הבסיס ההכרחי לשלום בר קיימא. עבור ישראל, השלום הקר עם מצרים נותר אבן פינה בביטחון הלאומי, ומראה כי ערבויות צבאיות קפדניות יכולות להפוך בהצלחה שדות קרב היסטוריים לאזורי שיתוף פעולה עמידים.