החזרת מובלעות הגבול נהריים וצופר לשליטה ירדנית מלאה בשנים 2019 ו-2020 סימנה פרק משמעותי ביותר בהיסטוריה המודרנית של היחסים הבילטרליים בין ישראל לירדן. שטחים ייחודיים אלה, שהוחכרו במקור לישראל כחלק מהסכם השלום ההיסטורי משנת 1994, שימשו כמרכזים חקלאיים וכסמלים עוצמתיים לשיתוף פעולה חוצה גבולות במשך עשרים וחמש שנים. עם זאת, שילוב של תמורות דיפלומטיות אזוריות ולחצים פוליטיים פנימיים בתוך הממלכה ההאשמית הובילו את ירדן לסרב להארכה האוטומטית של הסכם החכירה. מעבר שטחים אלה לאחר מכן הדגיש את האיזון המורכב שבין שמירה על שיתוף הפעולה הביטחוני לבין ניהול הממדים הציבוריים והסמליים של הדיפלומטיה האזורית.
רקע והקשר היסטורי
מקורם של ההסדרים המיוחדים בנהריים ובצופר נטוע עמוק במשא ומתן הגיאוגרפי והדיפלומטי שהוביל לחתימת הסכם השלום בשנת 1994 בין ישראל לירדן. נהריים, המכונה בערבית אל-באקורה, היא מובלעת צפונית המשתרעת על פני כ-820 דונם במפגש הנהרות ירדן וירמוך. בתחילת שנות ה-30 של המאה ה-20 הקים התעשיין היהודי פנחס רוטנברג תחנת כוח הידרואלקטרית חלוצית באזור זה, ובכך עיגן שטרי בעלות היסטוריים יהודיים על הקרקע אשר הוכרו מאוחר יותר במהלך המשא ומתן על ההסכם. לעומת זאת, צופר, המכונה בערבית אל-ע'מר, היא שטח חקלאי גדול יותר של כ-1,500 דונם השוכן בדרום עמק הערבה. בעוד שלצופר לא היו שטרי בעלות פרטיים יהודיים מלפני קום המדינה, חקלאים ישראלים מיישובים שיתופיים מקומיים פיתחו באזור צחיח זה חקלאות חממות ענפה במשך עשרות שנים.
כדי לפתור את המחלוקות הטריטוריאליות במהלך משא ומתן השלום בהובלת ראש הממשלה יצחק רבין והמלך חוסיין, עיצבו הצדדים "משטר מיוחד" חדשני שעוגן בנספחי ההסכם. על פי נספח I להסכם השלום בין ישראל לירדן, ירדן הכירה בבעלות הפרטית הישראלית על הקרקע בנהריים ובזכויות השימוש בקרקע בצופר, ואילו ישראל הכירה רשמית בריבונות הירדנית בשני המגזרים. במסגרת זו, ירדן הבטיחה גישה חופשית לחקלאים ישראלים, ויתרה על הליכי מכס והגירה עבור פועלים החוצים את הגבול, והסכימה שלא להטיל מסים מפלים. פשרה מעשית זו נועדה להימשך עשרים וחמש שנים, עם הארכות אוטומטיות לתקופות דומות, אלא אם כן אחד הצדדים ימסור הודעת ביטול בכתב שנה מראש.
עובדות מפתח על המובלעות
- הסכם השלום בין ישראל לירדן משנת 1994 כינן משטר זמני מיוחד עבור המובלעות החקלאיות נהריים (אל-באקורה) בצפון וצופר (אל-ע'מר) בדרום תחת ריבונות ירדנית.
- נהריים כוללת כ-820 דונם של קרקע בבעלות פרטית ישראלית, בעוד שצופר משתרעת על פני כ-1,500 דונם של קרקע המעובדת על ידי חקלאים ישראלים ללא שטרי בעלות פרטית קודמים.
- באוקטובר 2018 הודיע עבדאללה השני, מלך ירדן, כי מדינתו לא תאריך את החכירה בת עשרים וחמש השנים, ובכך מימש את זכותה המשפטית של ירדן על פי נספחי ההסכם להשיב לידיה שליטה ריבונית מלאה על שני האזורים.
- המשטר המיוחד בנהריים הסתיים רשמית ב-10 בנובמבר 2019, בעוד שלחקלאים הישראלים בצופר הוענקה ארכה זמנית בת שישה חודשים שפגה בסופו של דבר ב-30 באפריל 2020.
ניתוח דיפלומטי ואסטרטגי
החלטתו של המלך עבדאללה השני באוקטובר 2018 שלא לחדש את נספחי חכירת הקרקע נבעה בעיקרה מלחצים פוליטיים פנימיים ומהידרדרות הלכי הרוח בציבור בנוגע לדיפלומטיה האזורית. ירדן ניצבה בפני אתגרים סוציו-אקונומיים חמורים, כולל אבטלה גבוהה וקשיים פיסקליים, אשר תרמו למחאות עממיות נרחבות ברחבי הממלכה ההאשמית. פעילים פוליטיים רבים וחברי פרלמנט הפעילו לחץ על בית המלוכה לנקוט עמדה תקיפה יותר כלפי ישראל, במיוחד על רקע המבוי הסתום הממושך בתהליך השלום הישראלי-פלסטיני. כתוצאה מכך, החזרת השליטה המלאה בשטחים הריבוניים הירדניים של אל-באקורה ואל-ע'מר הפכה לכלי פוליטי חשוב לריצוי דעת הקהל המקומית ולהפגנת קשב מצד המלך לדרישות העם.
המעבר הדיפלומטי של המובלעות דרש תיאום קפדני על מנת למנוע משבר רחב יותר ביחסים הדו-צדדיים. בעוד נהריים חזרה לידי ירדן כמתוכנן בשלהי 2019, המצב בצופר דרש משא ומתן מורכב ורגיש יותר בשל ההשקעות החקלאיות הפעילות בעמק הערבה. כדי לאפשר לחקלאים המקומיים לאסוף את יבוליהם העונתיים האחרונים, הסכימה ממשלת ירדן להארכה זמנית של הגישה לשטח. פשרה מעשית זו הגיעה לסיומה ב-30 באפריל 2020, כפי שפורט על ידי The Jerusalem Post, עת נסגרו השערים החקלאיים האחרונים וכוחות ירדניים קיבלו לידיהם שליטה מנהלתית מלאה. מעבר מסודר זה שיקף את ערוץ הביטחון העמוק הממשיך לפעול בשקט בין ירושלים לעמאן.
אנליסטים מדגישים כי בעוד שהחזרת מובלעות הקרקע היוותה נסיגה סמלית בהיבטים הגלויים לציבור של הסכם השלום, היא לא פירקה את הליבה האסטרטגית של מערכת היחסים. על פי הערכת מדיניות מפורטת של המכון למחקרי ביטחון לאומי, האינטרסים הבסיסיים בתחומי הביטחון, המודיעין ושיתוף המשאבים בין ישראל לירדן נותרו איתנים. שתי המדינות שותפות לחששות חיוניים בנוגע לביטחון הגבולות, היציבות האזורית וניהול משותף של משאבי המים באזור שהולך ונעשה צחיח יותר ויותר. כתוצאה מכך, ניתן לראות בסיום הסכמי חכירת הקרקע כיול מחדש של היחסים ולא קרע, מה שממחיש כיצד הסכמים דו-צדדיים יציבים יכולים לעמוד בלחצים פוליטיים פנימיים משמעותיים.
משמעות אסטרטגית ומבט לעתיד
סיום חכירת הקרקעות מדגיש את חשיבותה של העמידות המוסדית בדיפלומטיה המזרח-תיכונית. למרות האובדן הניכר של אדמות חקלאיות עבור יישובי הגבול הישראליים, המסגרת המשפטית של ההסכם משנת 1994 הוכיחה עצמה כמוצלחת בפתרון מחלוקת טריטוריאלית נפיצה פוטנציאלית בדרכי שלום. מנגנון היציאה המובנה שנקבע בנספחים איפשר לירדן לממש את ריבונותה באופן חוקי מבלי להפר את תנאי היסוד של הסכם השלום. עבור ישראל, אובדן קרקעות אלו חייב השקעות פנימיות כדי לפצות את חקלאי הערבה שנפגעו ולפתח תשתית חקלאית חדשה בתוך גבולותיה הריבוניים של ישראל, דבר המפגין את כושר ההסתגלות של מגזרי החקלאות המקומיים.
במבט קדימה, האתגר המרכזי של ישראל וירדן טמון בהעברת מערכת היחסים שלהן מ"שלום קר" לשותפות בת-קיימא ומועילה הדדית. בעוד הלכי הרוח בקרב הציבור הירדני נותרו ביקורתיים ביותר כלפי שיתוף הפעולה הדו-צדדי, המציאות האסטרטגית מכתיבה כי על שתי המדינות לשתף פעולה באספקת מים, יצוא גז ואמצעי ביטחון משותפים לאורך גבולם המשותף. באמצעות ניהול מקצועי של החזרת נהריים וצופר וללא הסלמה צבאית, הוכיחו שתי הממשלות כי השותפות האסטרטגית ביניהן בנויה על מציאות גיאופוליטית בת-קיימא. פרק זה מדגיש כי בעוד שפשרה טריטוריאלית היא משימה עדינה, מסגרות משפטיות ברורות וערוצים דיפלומטיים שקטים נותרו הכלים היעילים ביותר לשמירה על יציבות אזורית לטווח ארוך.