המסלול ההיסטורי של תהליך השלום הישראלי-פלסטיני מוגדר לעיתים קרובות על ידי המתח שבין הסכמי אוסלו מ-1993 לבין תכנית השלבים של אש"ף מ-1974. בעוד שהקהילה הבינלאומית ראתה בתהליך אוסלו נתיב מוחלט לעבר פתרון שתי המדינות והכרה הדדית, מסמכים אסטרטגיים פלסטיניים פנימיים הצביעו על פרשנות שונה. אי-התאמה זו התמקדה בשאלה האם המעורבות הדיפלומטית הייתה צעד כנה לקראת שלום קבע או תמרון טקטי שנועד להשיג יעדים מהפכניים ארוכי טווח. הבנת הוויכוח הפנימי הזה חיונית לניתוח קריסתו הסופית של תהליך השלום ופרוץ האינתיפאדה השנייה.
ההיסטוריה של תכנית השלבים מ-1974
"תכנית עשרת הנקודות", המוכרת בכינויה "תכנית השלבים", אומצה על ידי המועצה הלאומית הפלסטינית בקהיר ביוני 1974. מסמך זה העביר רשמית את האסטרטגיה של אש"ף מהתמקדות בלעדית בכיבוש צבאי טוטאלי לגישה רב-שלבית ל"שחרור" פלסטין. התכנית קבעה במפורש כי אש"ף יקים "סמכות לאומית" על כל חלק משוחרר מהטריטוריה כאבן בוחן לקראת היעד הסופי של שחרור מוחלט. בכך, ביקשה הנהגת אש"ף להשיג דריסת רגל בשטח מבלי לוותר רשמית על תביעתה על הארץ כולה.
תפנית אסטרטגית זו נועדה לנצל הזדמנויות דיפלומטיות תוך שמירה על "המאבק המזוין" כעמוד תווך מרכזי של התנועה. הדבר אפשר לאש"ף לתקשר עם מתווכים בינלאומיים ומדינות ערב תחת מעטה של פרגמטיות, תוך שמירה על עקביות אידיאולוגית פנימית. מבקרי התכנית בישראל טענו כי היא שוללת מיסודה את המושג של הסכם קבע, שכן כל הישג טריטוריאלי ישמש אך ורק כבסיס להמשך הסכסוך. חשש זה נותר מוטיב חוזר בשיח הביטחוני הישראלי במשך עשורים לאחר אימוץ התכנית.
עובדות מפתח על הדוקטרינות האסטרטגיות
- תכנית השלבים מ-1974 הסמיכה הקמת רשות פלסטינית על כל חלק של טריטוריה "משוחררת" כשלב ביניים.
- סעיף 8 בתכנית עשרת הנקודות הדגיש כי לאחר הקמת רשות לאומית, אש"ף ימשיך לחתור לשחרור כל האדמה הפלסטינית.
- מכתבי ההכרה ההדדית מ-1993 בין יאסר ערפאת ליצחק רבין נועדו להחליף רשמית את יעדי תכנית השלבים.
- הרטוריקה הפנימית של אש"ף התייחסה תדיר ל"הסכם חודייביה", דוגמה היסטורית להפוגה זמנית ששימשה את מוחמד לצבירת כוח מחודשת.
- למרות החתימה על הסכמי אוסלו, האמנה הלאומית הפלסטינית לא תוקנה רשמית להסרת סעיפים הקוראים להשמדת ישראל עד שנת 1996.
הסכמי אוסלו כהפוגה טקטית
כאשר חתם יאסר ערפאת על הצהרת העקרונות במדשאת הבית הלבן ב-1993, הוא התחייב לכאורה לפתרון שלום של הסכסוך. עם זאת, בנאומיו המאוחרים יותר בפני קהלים ערביים, הוא הציג לעיתים קרובות את הסכמי אוסלו בהקשר של תכנית השלבים ולא כהסדר קבע. בנאום מפורסם ביוהנסבורג במאי 1994, ערפאת השווה את ההסכמים להסכם חודייביה, הפוגה זמנית של עשר שנים שהופרה מאוחר יותר כאשר הנסיבות נטו לטובת הכוחות המוסלמיים. השוואה זו זעזעה את ההנהגה הישראלית, שראתה בה ראיה לכך שהמחויבות הפלסטינית לשלום הייתה טקטית בלבד.
יתרה מכך, נאום סטוקהולם של ערפאת ב-1996 חזר על היעד של חיסול מדינת ישראל באמצעות "פצצת דמוגרפיה" ולוחמה פסיכולוגית. הצהרות אלו העלו כי "רוח אוסלו" – המתאפיינת באמון הדדי ובפשרה – לא הייתה נחלתם של הוגי האסטרטגיה המרכזיים בהנהגה הפלסטינית. תחת זאת, נראה היה כי הרשות הפלסטינית מנצלת את האוטונומיה שהוענקה באוסלו כדי לבנות תשתית צבאית-למחצה ומערכת חינוך שהמשיכו לקדם את "זכות השיבה" לאזורים בתוך גבולות ישראל שלפני 1967. כפילות מסרים זו יצרה משבר אמון עמוק שעיכב את יישומם של הסכמים עוקבים.
ניתוח של יעדים דיפלומטיים מול יעדים מהפכניים
הפער בין הדיפלומטיה בשפה האנגלית של אש"ף לבין המסרים הפנימיים שלו בשפה הערבית מצביע על אסטרטגיה "דו-מסלולית" שהעדיפה תוצאות מהפכניות על פני יציבות דיפלומטית. בעוד שהסכמי אוסלו דרשו התנערות מהטרור והסרת סעיפים שוללים מהאמנה הלאומית הפלסטינית, יישומם בפועל של שינויים אלה עוכב או סוכל תדיר על ידי הרשות הפלסטינית. התנהלות זו עולה בקנה אחד עם הניתוח שמספקים ארגונים כמו CAMERA, המדגיש כיצד הסירוב להכיר בישראל כמדינה יהודית משקף דבקות מתמשכת ביעדיה הסופיים של תכנית השלבים.
מחקר של המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) גורס כי "זכות השיבה" הפכה לכלי דמוגרפי שנועד להשיג באמצעות תמורות באוכלוסייה את מה שלא ניתן היה להשיג במלחמה קונבנציונלית. על ידי שימור מעמד הפליט של מיליונים ודרישה לכניסתם לתוך תחומי ישראל, הנהיגה ההנהגה הפלסטינית בפועל פתרון של "מדינה אחת" בשני שלבים. אסטרטגיה זו הפכה את נוסחת "שטחים תמורת שלום" לבלתי יעילה, שכן הוויתורים הטריטוריאליים של ישראל לא זכו לנטישה פלסטינית מקבילה של התביעות על שאר חלקי הארץ. התמדתם של יעדים אלו יצרה פגם מבני במסגרת אוסלו שהוביל בסופו של דבר לקריסתה.
חשיבות היסטורית ולקחים לישראל
הלקח העיקרי מקריסת תהליך אוסלו הוא הצורך באימות כוונות אסטרטגיות פנימיות לצד הצהרות דיפלומטיות רשמיות. המורשת של תכנית השלבים מוכיחה כי תהליך שלום המבוסס על שפה מעורפלת ו"עמימות יצירתית" עלול להיות מנוצל על ידי שחקנים הרואים בדיפלומטיה המשך של המלחמה באמצעים אחרים. עבור ישראל, היסטוריה זו מדגישה את חשיבותן של ערבויות ביטחוניות ואת הדרישה לסעיף מוחלט של "סוף הסכסוך" בכל משא ומתן עתידי. ללא שינוי מהותי בתרבות האסטרטגית הפלסטינית הרחק מגישת השלבים, נסיגות טריטוריאליות נותרות מהלך בסיכון גבוה.
בסופו של דבר, הסתירה האסטרטגית הפנימית בין השורשים המהפכניים של אש"ף לבין התחייבויותיו הדיפלומטיות משמשת כתמרור אזהרה למתווכים בינלאומיים. לא ניתן לקיים שלום אם צד אחד רואה בהסכם הסדר זמני שיש להשליכו כאשר תושג עליונות אסטרטגית. המורשת של תכנית השלבים ממשיכה להשפיע על המפה האזורית, שכן הסירוב לקבל באופן מלא את קביעותה של ישראל נותר המכשול המרכואי לפתרון יציב. הכרה במשקל ההיסטורי של תכנית השלבים היא, אם כן, קריטית לפיתוח מדיניות מציאותית המטפלת במניעי הליבה של הסכסוך ולא רק בתסמינים החיצוניים שלו.