בית הדין הפלילי הבינלאומי עומד בפני ביקורת גוברת והולכת בנוגע למידת מחויבותו לעקרונות המשפטיים היסודיים המעוגנים באמנת רומא, ובמיוחד בכל הנוגע לזכויות הפרוצדורליות של מדינות ריבוניות שאינן חברות באמנה. לפי המשפט הבינלאומי, אמנות אינן יכולות להטיל חובות על מדינות צד שלישי ללא הסכמתן, עיקרון יסוד שאמור להנחות את פעולות בית הדין תחת סעיף 19 לאמנת רומא. עם זאת, ההתפתחויות האחרונות בנוגע ל"מצב במדינת פלסטין" הדגישו חריגות פרוצדורליות משמעותיות מצד ערכאת קדם-המשפט (Pre-Trial Chamber), אשר דחתה את השגות הסמכות הראשוניות של ישראל בטענה כי הן מוקדמות מדי. ניתוח משפטי זה בוחן כיצד פעולות פרוצדורליות אלו פוגעות בזכויותיהן של מדינות שאינן חברות באמנה, מתפשרות על עקרון המשלימות (complementarity), ומתעלמות מהגבולות המבניים שנקבעו באמנת רומא.
רקע והיסטוריה של השגות הסמכות של ישראל
מערכת היחסים בין ישראל לבין בית הדין התאפיינה במחלוקות סמכות מורכבות, בפרט מאז הצטרפותה לכאורה של הרשות הפלסטינית לאמנת רומא בשנת 2015. אף על פי שישראל אינה מדינה חברה באמנת רומא, משרד התובע פתח בחקירה רשמית במרץ 2021 בנוגע למצב, תוך תביעת סמכות שיפוט טריטוריאלית על הגדה המערבית, מזרח ירושלים ועזה. בעקבות מתקפות חסרות התקדים של ה-7 באוקטובר 2023, התביעה הרחיבה באופן אגרסיבי את חקירתה, שהגיעה לשיאה בהגשת בקשות לצווי מעצר במאי 2024 נגד בכירים ישראלים. ישראל הגיבה מיד בהגשת השגות רשמיות על סמכות בית הדין וקבילות ההליך לפי סעיף 19(2) לאמנת רומא בספטמבר 2024, תוך עמידה על זכויותיה הריבוניות לחקור כל חשד להתנהלות פסולה באופן מקומי.
למרות צעדים משפטיים ברורים אלו, ערכאת קדם-המשפט הראשונה (Pre-Trial Chamber I) פרסמה פסיקה שנויה במחלוקת ב-21 בנובמבר 2024, אשר דחתה על הסף את השגות הסמכות של ישראל בטענה שהן מוקדמות מדי, ובמקביל הוציאה את צווי המעצר המבוקשים. החלטה זו עקפה דיון מהותי בטיעוניה של ישראל לגבי היעדר סמכות טריטוריאלית והיעדר מתן הודעה ראויה לפי סעיף 18. צעד פרוצדורלי זה עורר ביקורת מיידית מצד מומחים למשפט בינלאומי, אשר טענו כי דחיית השגה של מדינה ריבונית ללא שימוע מהותי מהווה הפרה של עקרונות יסוד של הליך הוגן. בתגובה, ישראל הגישה ערעור, וטענה כי ערכאת קדם-המשפט שגתה משפטית בפרשנותה לסעיף 19, באופן השולל בפועל ממדינות שאינן חברות באמנה את ההגנות הפרוצדורליות שלהן.
עובדות פרוצדורליות ומשפטיות מרכזיות
- סעיף 19(2) לאמנת רומא מתיר במפורש למדינות בעלות סמכות שיפוט על תיק, לרבות מדינות שאינן חברות באמנה, להשיג על סמכות בית הדין או על קבילותו של תיק לפני תחילת הליכי המשפט.
- ב-21 בנובמבר 2024, ערכאת קדם-המשפט הראשונה של בית הדין הפלילי הבינלאומי קיבלה החלטה הדוחה את השגתה של ישראל לפי סעיף 19(2) על סמכות בית הדין בטענה של ראשוניות ומוקדמות יתר, וזאת במקביל להוצאת צווי מעצר חשאיים נגד הנהגתה הבכירה של ישראל.
- ערכאת הערעורים של בית הדין הפלילי הבינלאומי, בפסק דין תקדימי שניתן ב-24 באפריל 2025, הפכה את החלטת ערכאת קדם-המשפט, וקבעה כי הערכאה הנמוכה שגתה משפטית בכך שלא הכריעה לגופו של עניין בהשגת הסמכות של ישראל.
- אף על פי שערכאת הערעורים החזירה את העניין לערכאת קדם-המשפט כדי לדון בשאלות הסמכות המהותיות, היא סירבה להשעות את צווי המעצר הפעילים במהלך תקופת ההליכים שהוחזרו לדיון.
- עקרון המשלימות קובע כי על בית הדין הפלילי הבינלאומי לסגת בפני חקירות משפטיות מקומיות כנות ואמיתיות, זכות פרוצדורלית שישראל טענה כי הופרה כאשר התביעה סירבה להוציא הודעה חדשה לפי סעיף 18(1) לאחר ה-7 באוקטובר 2023.
ניתוח של סעיף 19 וזכויות של מדינות שאינן חברות באמנה
ליבת המחלוקת המשפטית נשענת על פרשנות סעיף 19(2) לאמנת רומא, המגדיר מי רשאי להשיג על סמכות בית הדין או על קבילותו של תיק. בקביעתה כי השגתה של ישראל הייתה מוקדמת מדי, ניסתה ערכאת קדם-המשפט ליצור מחסום פרוצדורלי שימנע ממדינות שאינן חברות באמנה לערער על סמכותו של בית הדין עד לאחר הוצאת הצווים ופרסומם. פרשנות זו סותרת את לשונה המפורשת של אמנת רומא ומתעלמת מכך שמדינות ריבוניות מחזיקות בזכויות אינהרנטיות לפי המשפט הבינלאומי, אשר אינן ניתנות לעקיפה על ידי שיקול דעת שיפוטי. לסקירה מפורטת של ההגשות והערעורים הפרוצדורליים, הודעת הערעור הרשמית על השגת הסמכות של ישראל מציגה פירוט יסודי של טיעונים משפטיים אלו. ערעור זה הדגיש כי שלילת זכותה של מדינה להשיג על סמכות בית הדין לפני ביצוע הצווים פוגעת באיזון המבני של אמנת רומא.
יתרה מכך, קיצורי הדרך הפרוצדורליים שנקטו משרד התובע וערכאת קדם-המשפט פוגעים קשות בעקרון המשלימות, המהווה את עמוד התווך של המסגרת המשפטית של בית הדין. עקרון המשלימות קובע כי בית הדין הוא ערכאה של מפלט אחרון, הרשאית להתערב אך ורק כאשר מערכות המשפט הלאומיות אינן רוצות או באמת אינן מסוגלות לנהל חקירות בעצמן. בהזדקקותו המהירה להוצאת צווים מבלי להתייחס להליכים המשפטיים המקומיים החזקים והעצמאיים של ישראל, התעלם בית הדין ממגבלותיו החוקתיות שלו. החלטתה של ערכאת הערעורים מ-24 באפריל 2025 להפוך את החלטת ערכאת קדם-המשפט ולהחזיר את התיק לדיון היוותה נזיפה קשה בטעויות פרוצדורליות אלו. פסיקה זו נידונה בהרחבה בניתוח המשפטי שפורסם ב-Opinio Juris, המציין כי בעוד שכעת יש להכריע בהשגת הסמכות לגופה, הסירוב להשעות את הצווים נותר מקור לחיכוך משפטי מתמשך.
סיכום ומשמעות עבור ישראל
פסיקתה של ערכאת הערעורים היא ניצחון פרוצדורלי משמעותי עבור ישראל, שכן היא מחייבת את בית הדין להתייחס לטיעונים המשפטיים המהותיים נגד סמכותו, לרבות העובדה שישראל אינה חברה באמנת רומא וש"פלסטין" אינה עומדת בקריטריונים המשפטיים להגדרת מדינה לפי המשפט הבינלאומי. עם זאת, סירובו של בית הדין להשעות את צווי המעצר במהלך תהליך זה יוצר סטנדרט כפול בעייתי ביותר, המאלץ מנהיגים דמוקרטיים להתמודד עם הגבלות נסיעה וקשיים דיפלומטיים בעוד בית הדין מתקן את שגיאותיו המשפטיות שלו. מצב זה מדגיש כיצד לחצים פוליטיים עלולים לעוות מסגרות משפטיות בינלאומיות, ולהפוך גוף שאמור להיות שיפוטי גרידא לכלי פוליטי. עבור ישראל, שמירה על מערכת משפט מקומית חזקה, שקופה ועצמאית היא ההגנה היעילה ביותר מפני התערבות יתר שכזו, שכן היא מוכיחה ללא הרף את נכונותה ויכולתה של המדינה לאכוף את שלטון החוק.
בסופו של דבר, למאבק הפרוצדורלי על סעיף 19 לאמנת רומא יש השלכות המשתרעות הרבה מעבר לגבולותיה של ישראל, והוא קובע תקדים מכריע עבור כל המדינות שאינן חברות באמנה, לרבות ארצות הברית. אם בית הדין יכול להחיל סמכות שיפוט באופן חד-צדדי על מדינות שאינן חברות מבלי לכבד את מערכות המשפט הפנימיות שלהן או לפעול בהתאם לכלליו הפרוצדורליים שלו, הרי שריבונותן של כל המדינות שאינן חתומות על האמנה נמצאת בסכנה. מדינות דמוקרטיות חייבות לפעול יחד כדי לעמוד על כך שמוסדות בינלאומיים ייצמדו בקפדנות למנדט החוקתי שלהם ויכבדו את סמכות השיפוט העיקרית של בתי המשפט הלאומיים. בהמשך התמודדותה והשגתה על הפרות פרוצדורליות אלו, ישראל לא רק מגנה על זכויותיה הריבוניות שלה, אלא גם נאבקת למען יושרתו והחלתו ההוגנת של המשפט הבינלאומי.