הסכמי אוסלו ומגבלות הסמכות של בית הדין הפלילי הבינלאומי

שאלת בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) וסמכות השיפוט לכאורה שלו לגבי "המצב במדינת פלסטין" נותרה אחת המחלוקות הסוערות ביותר במשפט הבינלאומי המודרני. תחת עקרונות היסוד של דיני האמנות הבינלאומיים, בית דין שהוקם מכוח אמנה יכול להפעיל סמכות שיפוט אך ורק אם זו הועברה אליו על ידי המדינות הריבוניות המרכיבות אותו. הדבר מעורר אתגר משפטי מהותי תחת סעיף 12 לאמנת רומא בשאלה האם ישות לא-ריבונית יכולה להאציל סמכות שיפוט פלילית לגבי אזרחים זרים. הסכם הביניים הישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה משנת 1995, המוכר בכינויו הסכם אוסלו ב', מסדיר במפורש את היקף הסמכויות שבידי הרשות הפלסטינית (הרש"פ). מניתוח הסכמים אלה עולה בבירור כי לרשות הפלסטינית אין את הכשירות המשפטית להעביר לבית הדין הפלילי הבינלאומי סמכות שיפוט פלילית לגבי ישראלים, דבר המציב מחסום סמכותי חמור בפני בית הדין.

הסכמי אוסלו ומגבלות האצלת הסמכויות

הסכמי אוסלו, שנחתמו בין ישראל לבין הארגון לשחרור פלסטין (אש"ף) בשנות ה-90, הקימו את הרשות הפלסטינית כישות מנהלית זמנית בעלת סמכויות מוגדרות וספציפיות. הסכמים אלה, שנחתמו במעמד ובערבות של מעצמות בינלאומיות, בהן ארצות הברית, רוסיה והאיחוד האירופי, משמשים כמקור הסמכות המשפטית הבלעדי לקיומה ולפעילותה של הרשות הפלסטינית. באופן מכריע, ההסכמים לא נועדו להקים מדינה ריבונית, ואף לא העבירו ריבונות טריטוריאלית בלתי מוגבלת לגוף המנהלי החדש שהוקם. תחת זאת, הם הנהיגו משטר של סמכות פונקציונלית ופרסונלית, המחלק את האחריות המנהלית בין אזורים טריטוריאליים מוגדרים תוך שמירה מפורשת של תחומי מפתח מסוימים תחת סמכותה של ישראל.

בין הסייגים המכריעים ביותר שנקבעו בהסכם אוסלו ב' היא החלוקה הקפדנית של סמכות השיפוט הפלילית בגדה המערבית ובעזה. על פי תנאי ההסכם, לרשות הפלסטינית אין כל סמכות שיפוט פלילית לגבי אזרחים ישראלים. ההסכמים קובעים כי ישראל שומרת על סמכות שיפוט פלילית בלעדית לגבי ישראלים בגין עבירות שבוצעו בכל מקום בשטחים הרלוונטיים. כפועל יוצא מכך, לרשות הפלסטינית מעולם לא הוענקה, ומעולם לא הייתה, הסמכות להעמיד לדין, לעצור או לשפוט אזרחים ישראלים על פי חוקיה המקומיים או במערכת המשפט שלה. מגבלה זו נועדה להגן על תהליך המשא ומתן הדו-צדדי ולהבטיח שנושאי הסדר הקבע, כגון ביטחון וגבולות, ייפתרו אך ורק באמצעות דיפלומטיה ישירה ושלום.

מציאויות משפטיות יסודיות של הסכם אוסלו ב'

• עקרון האצלת הסמכויות: בית הדין הפלילי הבינלאומי אינו מחזיק בסמכות שיפוט אוניברסלית וטבועה, והוא תלוי לחלוטין באצילת סמכות מצד מדינות ריבוניות תחת הכלל המשפטי nemo dat quod non habet, שמשמעותו היא כי אדם אינו יכול להעביר זכות שאינה ברשותו.
• החרגות סמכות מוחלטות: תחת סעיף XVII להסכם הביניים משנת 1995, סמכויותיה הטריטוריאליות והפונקציונליות של הרשות הפלסטינית מחריגות במפורש כל סמכות שיפוט על אזרחים ישראלים, ומותירות את מלוא סמכות השיפוט הפלילית לגביהם בידי מדינת ישראל.
• אמנה מחייבת הדדית: הסכמי אוסלו מהווים דין מיוחד (lex specialis) פעיל ומחייב הדדית תחת המשפט הבינלאומי, אשר ממשיך להסדיר את היחסים המשפטיים והביטחוניים היומיומיים בין ישראל לפלסטינים, כפי שהוכר במספר רב של החלטות מועצת הביטחון של האו"ם.

דוקטרינת האצלת הסמכויות ושלמותה של אמנת רומא

במשפט הבינלאומי, יושרתם של ארגונים מבוססי-אמנה נשענת על האצלה חוקית של סמכות ריבונית. מאחר שהותר ל"מדינת פלסטין" להצטרף לאמנת רומא, נוצרה פיקציה משפטית שבה גוף מנהלי לא-ריבוני מנסה להאציל סמכות שיפוט שמעולם לא הייתה ברשותו. סתירה יסודית זו הודגשה בנימוקים מפורטים שהוגשו לבית הדין הפלילי הבינלאומי, כגון חוות דעת הידיד (Amicus Brief) של המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה וארגון NGO Monitor, אשר תיארה כיצד הסכמי אוסלו מונעים מהרשות הפלסטינית להעביר סמכות שיפוט פלילית לגבי ישראלים. בניסיונו להפעיל סמכות שיפוט על אזרחי ישראל, תובע בית הדין הפלילי הבינלאומי עוקף למעשה את ההסכמים הדו-צדדיים שהקהילה הבינלאומית עצמה ערבה להם ותיקפה אותם.

כאשר הערכאה המקדמית הראשונה (Pre-Trial Chamber I) של בית הדין הפלילי הבינלאומי פרסמה את החלטתה הראשונית בעניין סמכות השיפוט הטריטוריאלית בפברואר 2021, רוב חברי ההרכב בחרו לעקוף לחלוטין את הסכמי אוסלו. הם טענו כי ההסכמים אינם רלוונטיים לקביעת ההיקף המקדמי של סמכות השיפוט הטריטוריאלית של בית הדין, והותירו את הניתוח המפורט לשלבים מאוחרים יותר של ההליך. מנגד, בדעת המיעוט המקיפה שלו, השופט פיטר קובאץ' טען בתוקף כי סמכות השיפוט של בית הדין מוגבלת לחלוטין על ידי מגבלות הסכם אוסלו ב'. ביקורת מפורטת על התחמקות שיפוטית זו ניתן למצוא בניתוח של מכון וושינגטון למדיניות המזרח הקרוב, המדגיש כיצד התעלמות ממגבלות של אמנות דו-צדדיות מסתכנת בהפיכת המשפט הבינלאומי לכלי פוליטי גרידא.

יתרה מכך, מבוי סתום משפטי זה חזר למרכז הבמה בעקבות ההחלטה השנויה במחלוקת של הערכאה המקדמית הראשונה של בית הדין בנובמבר 2024 לדחות את השגותיה של ישראל בעניין הסמכות ולהוציא צווי מעצר. ישראל הגישה מיד ערעור, וטענה כי לבית הדין אין סמכות שיפוט על אזרחיה תחת סעיף 19(2) לאמנת רומא, כפי שמתועד בהודעת הערעור שפורסמה בספרייה הווירטואלית היהודית (Jewish Virtual Library). הערעור מדגיש כי הערכאה המקדמית אינה יכולה פשוט להתעלם מהמציאות המשפטית של הסכמי אוסלו, המונעים את אצילת הסמכות הפלילית לגבי ישראלים. עימות פרוצדורלי זה מאיים לערער את היסודות המבוססים על אמנות של בית הדין הפלילי הבינלאומי באמצעות תביעת סמכויות שיפוט שהישות המאצילה מעולם לא החזיקה בהן על פי ההסכמים המסדירים שלה.

השלכות על הריבונות והמשפט הבינלאומי

המאבק המשפטי המתמשך בנוגע להסכמי אוסלו ולבית הדין הפלילי הבינלאומי מייצג רגע מכריע עבור הסדר הבינלאומי המבוסס על כללים. אם יותר לבית דין בינלאומי לעקוף באופן חד-צדדי אמנות דו-צדדיות ולהרחיב את סמכותו מעבר למגבלות הסמכות המואצלת, הדבר יערער את עצם האמינות של כריתת אמנות. עבור ישראל, שמירה על מגבלות הסמכות שנקבעו בהסכמי אוסלו אינה רק טיעון טכני, אלא הגנה חיונית על זכויותיה הריבוניות ועל ביטחונה הלאומי. הבטחת כיבוד המסגרות המשפטיות הדו-צדדיות מצד גופים בינלאומיים היא חיונית לשמירה על יציבות משפטית גלובלית ולשימור האפשרות להסדרים עתידיים במשא ומתן בין הצדדים.