ההליכים המתנהלים בבית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני העלו שאלות יסוד באשר לגבולותיה של סמכות שיפוט בינלאומית המבוססת על אמנות. במרכז דיון זה עומדת השאלה האם הרשות הפלסטינית יכולה להאציל לבית הדין סמכות שיפוט פלילית על טריטוריה ואזרחים, בשעה שאינה נהנית ממעמד של מדינה ריבונית. על פי עקרונות מקובלים במשפט הבינלאומי, גוף שיפוטי דוגמת בית הדין הפלילי הבינלאומי אינו יכול להפעיל סמכות שיפוט שלא נאצלה לו כדין על ידי מדינה ריבונית. כפועל יוצא מכך, ניתוח משפטי זה מתייחס למעמדה המשפטי של "פלסטין" ומדגים מדוע לבית הדין הפלילי הבינלאומי אין סמכות להעמיד לדין אזרחים ישראלים.
רקע: התפתחות המעמד המשפטי הפלסטיני
שאלת המדינה הפלסטינית נותרת אחת הסוגיות הפוליטיות והמשפטיות השנויות ביותר במחלוקת ביחסים הבינלאומיים המודרניים. אף על פי שהעצרת הכללית של האומות המאוחדות העניקה לארגון לשחרור פלסטין (אש"ף) מעמד של מדינה משקיפה שאינה חברה בשנת 2012, החלטה פוליטית זו לא הקנתה באופן אוטומטי מעמד של מדינה ריבונית תחת המשפט הבינלאומי המנהגי. מדינה ריבונית מוגדרת באופן מסורתי על ידי אמנת מונטווידאו, הדורשת אוכלוסיית קבע, טריטוריה מוגדרת, ממשל אפקטיבי והיכולת לנהל יחסים עם מדינות אחרות. הרשות הפלסטינית, השולטת בחלקים מיהודה, שומרון ועזה, נעדרת שליטה ריבונית על שטחיה וכפופה להסכמים דו-צדדיים המגבילים את כשירותה המשפטית.
המסגרת המשפטית היסודית המסדירה את היחסים בין ישראל לפלסטינים היא הסכמי אוסלו, שנחתמו באמצע שנות ה-90. הסכמים אלו, שנחתמו בנוכחות ובערבות מעצמות בינלאומיות מובילות, הכירו ברשות הפלסטינית כישות מנהלית זמנית עד למשא ומתן על הסדר הקבע. באופן מכריע, הסכמי אוסלו שללו במפורש מהרשות הפלסטינית כל סמכות שיפוט פלילית על אזרחים ישראלים, והותירו סמכות זו אך ורק למדינת ישראל. למרות מגבלות ברורות אלו שנקבעו באמנה, ההנהגה הפלסטינית ביקשה לעקוף את המשא ומתן הישיר באמצעות הצטרפות חד-צדדית לאמנת רומא של בית הדין הפלילי הבינלאומי, מתוך שאיפה לעורר העמדה לדין בינלאומית.
עובדות מפתח בנוגע למדינה ריבונית ולהאצלת סמכויות
כדי להבין את מגבלות סמכות השיפוט של אמנת רומא, יש להכיר בכמה מציאויות עובדתיות ומשפטיות. עובדות אלו מדגישות את ההבדל בין הכרה פוליטית באומות המאוחדות לבין החזקה בפועל בסמכות ריבונית תחת המשפט הבינלאומי. טריבונלים בינלאומיים כבולים לאמנות המייסדות שלהם ואינם יכולים להרחיב באופן חד-צדדי את סמכות השיפוט שלהם מעבר להסכמת המדינות. נקודות המפתח הבאות מתוות את עקרונות היסוד המשפטיים המונעים את האצלת הסמכות הפלילית בתרחיש ספציפי זה.
- קריטריוני מונטווידאו: הישות הפלסטינית אינה עומדת בדרישות של מדינה ריבונית תחת המשפט הבינלאומי המנהגי, שכן היא נעדרת שליטה ממשלתית עצמאית וגבולות מוגדרים ובלתי מעורערים.
- עיקרון האצלת הסמכויות: מדינה אינה יכולה להאציל לבית דין בינלאומי סמכות שיפוט פלילית שאינה ברשותה מלכתחילה, עיקרון משפטי יסודי הידוע כ-nemo dat quod non habet.
- מגבלות הסכמי אוסלו: ההסכמים הדו-צדדיים שנחתמו בין ישראל לאש"ף שוללים במפורש מהרשות הפלסטינית כל סמכות שיפוט פלילית על אזרחים ישראלים, כלומר סמכות כזו אינה קיימת כלל כדי שניתן יהיה להעבירה.
ניתוח: עיקרון האצלת הסמכויות והסכמי אוסלו
עיקרון היסוד של המשפט הפלילי הבינלאומי המבוסס על אמנות הוא שסמכות השיפוט של בית הדין היא נגזרת, כלומר היא נאצלת על ידי מדינות ריבוניות. תחת הכלל המשפטי nemo dat quod non habet, ישות אינה יכולה להעביר זכות או סמכות שאינן ברשותה על פי חוק. מכיוון ש"פלסטין" אינה מדינה ריבונית ומעולם לא החזיקה בסמכות שיפוט פלילית ריבונית על שטחיה או על אזרחים זרים, היא אינה יכולה להאציל סמכות כזו באופן תקף לבית הדין הפלילי הבינלאומי. עמדתה הרשמית של מדינת ישראל, המפורטת במזכרים משפטיים, מדגישה כי בתי דין המבוססים על אמנות חייבים לכבד את גבולות ההסכמה והריבונות של המדינות. נקודת מבט זו נתמכת עוד יותר על ידי הניתוח המשפטי של משרד החוץ הישראלי, המסביר כי לבית הדין הפלילי הבינלאומי אין סמכות שיפוט מובנית על מדינות שאינן חברות באמנה, כמו ישראל, ללא האצלה תקפה של סמכות.
יתרה מכך, הסכמי אוסלו מתפקדים כאמנה מחייבת (lex specialis) בין ישראל לפלסטינים, המגדירה את סמכויותיה המשפטיות של הרשות הפלסטינית. הסכם הביניים משנת 1995 מחלק במפורש את סמכויות השיפוט ביהודה, שומרון וחבל עזה, וקובע כי לרשות הפלסטינית אין סמכות פלילית על ישראלים. מכיוון שסמכותה המשפטית של הרשות הפלסטינית נוצרה כולה ומוגבלת על ידי הסכמי אוסלו, היא אינה יכולה לפעול מעבר לסמכויות שהוענקו לה במסגרת הסכמים אלו. ארגונים משפטיים עצמאיים הגישו חוות דעת (ידידי בית המשפט) לערכאת קדם-המשפט של בית הדין הפלילי הבינלאומי, וציינו כי הרשות הפלסטינית אינה יכולה לעקוף את התחייבויותיה על פי האמנה כדי לייצר סמכות שיפוט מן האין. כפי שמתועד ב-חוות דעת ידיד בית המשפט של NGO Monitor, היעדר סמכות חקיקה ואכיפה פלילית על ישראלים תחת הסכמי אוסלו פוסל באופן ישיר כל ניסיון להאציל סמכויות לאמנת רומא.
סיכום: ההשלכות על המשפט הבינלאומי ועל ישראל
הניסיון לגרור את ישראל בפני בית הדין הפלילי הבינלאומי מייצג פוליטיזציה של המשפט הבינלאומי, המאיימת על שלמותה של מערכת המשפט העולמית. על ידי הרחבת סמכות השיפוט שלו כך שתכלול מדינות שאינן חברות באמצעות ישות ריבונית שאינה קיימת, בית הדין מסתכן בפגיעה באופיין ההסכמי של אמנות בינלאומיות. עבור ישראל, התגוננות מפני חריגות אלו מסמכות אינה נוגעת רק להגנה על אזרחיה, אלא גם לשמירה על שלטון החוק ועל קדושתם של הסכמים דו-צדדיים. שלום יציב יכול להושג אך ורק באמצעות משא ומתן ישיר בין הצדדים, כפי שנקבע במסגרת אוסלו, ולא באמצעות לוחמה משפטית חד-צדדית.
בסופו של דבר, על הקהילה הבינלאומית להכיר בכך שרקע של התעלמות מעקרונות משפטיים מבוססים כדי לפגוע במדינה דמוקרטית מציב תקדים מסוכן. גופים משפטיים בינלאומיים חייבים לפעול אך ורק במסגרת המנדט שלהם ולהימנע מלהפוך לכלים עבור קמפיינים גיאופוליטיים. ישראל מחזיקה במערכת משפט חזקה ועצמאית, המסוגלת לחלוטין לחקור טענות להפרת חוק בהתאם לסטנדרטים הבינלאומיים. כפועל יוצא מכך, על בית הדין הפלילי הבינלאומי לדנות בדחיית הליכים בעלי מניע פוליטי אלה ולכבד את הגבולות הריבוניים המוגדרים על ידי המשפט הבינלאומי והסכמים דו-צדדיים.