הצהרת אל-עולה: שיקום האחדות במועצה לשיתוף פעולה במפרץ

הצהרת אל-עולה, שנחתמה ב-5 בינואר 2021 בפסגה ה-41 של המועצה לשיתוף פעולה במפרץ (GCC) בסעודיה, סימנה נקודת מפנה היסטורית בדיפלומטיה המזרח-תיכונית. הסכם פורץ דרך זה שם קץ באופן רשמי לחרם הדיפלומטי והכלכלי המר שארך שלוש שנים וחצי שהוטל על קטר על ידי "הרביעייה הערבית", שכללה את סעודיה, איחוד האמירויות הערביות, בחריין ומצרים. באמצעות חידוש הקשרים הדיפלומטיים המלאים, פתיחתם מחדש של הגבולות היבשתיים, האוויריים והימיים, והחייאת מסגרות שיתוף הפעולה, כוננה ההצהרה מחדש מראית עין של אחדות בתוך המפרץ. פיוס זה התרחש בצומת דרכים קריטי, המשקף דינמיקה גיאופוליטית משתנה ורצון קולקטיבי להציג חזית אזורית מלכדת.

רקע היסטורי לקרע במפרץ

שורשי המשבר הדיפלומטי נעוצים ביוני 2017, כאשר הרביעייה הערבית ניתקה בפתאומיות את יחסיה הדיפלומטיים עם קטר והטילה עליה אמברגו יבשתי, אווירי וימי מקיף. המדינות שהטילו את החרם האשימו את דוחה בהפרת הסכמים קודמים של המועצה לשיתוף פעולה במפרץ, בתמיכה בתנועות אסלאמיסטיות דוגמת האחים המוסלמים, ובקיום קשרים הדוקים מדי עם איראן, יריבתה האזורית המרכזית של סעודיה. כדי להביא להסרת החרם, הציגה הרביעייה לקטר רשימה של שלוש עשרה דרישות נוקשות, שכללו את סגירת רשת המדיה אל-ג'זירה, צמצום היחסים עם טהראן וסגירת בסיס צבאי טורקי בשטחה. קטר דחתה בעקביות דרישות אלו, בראותה בהן פגיעה ישירה בריבונותה הלאומית, דבר שהוביל למבוי סתום דיפלומטי ממושך ומקטב במיוחד.

במהלך שנות החרם, קטר התמודדה בהצלחה עם הלחצים הכלכליים על ידי יצירת נתיבי סחר חדשים, תוך שהיא נשענת במידה רבה על עושרה העצום בגז טבעי נוזלי (LNG), ומהדקת את שותפויות הביטחון שלה עם טורקיה ואיראן. כווית, ששימשה כמתווכת הראשית בגיבוי משמעותי מצד ארצות הברית, ניהלה במשך שנים דיפלומטיית דילוגים קפדנית ומאומצת כדי לגשר על הפער בין המונרכיות הניצות. פריצת הדרך הושגה לבסוף בשלהי שנת 2020 כאשר סעודיה, שניצבה בפני חילופי ממשל בוושינגטון וביקשה לבסס את מעמדה האזורי, החליטה להוביל את תהליך הפיוס. מהלך זה סלל את הדרך למפגש ההיסטורי בעיר המדבר הסעודית העתיקה אל-עולה, שבה התכנסו מנהיגי האזור כדי לחתום באופן רשמי על הסכם הפיוס.

עובדות מפתח של הסכם אל-עולה

חתימת ההצהרה לוותה במספר שינויים פוליטיים ולוגיסטיים מיידיים שעיצבו מחדש את נוף הביטחון של חצי האי ערב. ההסכם תיעדף הפסקה מיידית של קמפיינים תקשורתיים עוינים ומחלוקות משפטיות, תוך הקמת ועדות דו-צדדיות קונקרטיות לטיפול בחששות ביטחוניים לא פתורים. מסגרת דיפלומטית זו איפשרה למדינות החברות לשחזר קשר מבצעי מבלי לאלץ אף צד להסכים לוויתורים ציבוריים משפילים. כתוצאה מכך, הפסגה הצליחה לנטרל סכסוך אזורי נפיץ ביותר שאיים לפצל לצמיתות את המועצה.

• תאריך ומיקום החתימה: ההצהרה נחתמה רשמית ב-5 בינואר 2021, במהלך הפסגה ה-41 של המועצה לשיתוף פעולה במפרץ שנערכה בעיר המדבר ההיסטורית אל-עולה, סעודיה.
• הצדדים החתומים: ההסכם נחתם על ידי שש המדינות החברות במועצה לשיתוף פעולה במפרץ — סעודיה, קטר, איחוד האמירויות הערביות, בחריין, כווית ועומאן — לצד מצרים כצד שותף לחרם.
• הסרת החרם: ההסכם הוביל לפתיחה מחדש ומיידית של הגבול היבשתי של סעודיה במעבר סלווה, לחידוש הטיסות המסחריות ולהסרת ההגבלות הימיות שבודדו את קטר מאז יוני 2017.
• השמטת שלוש עשרה הדרישות: הנוסח הסופי של ההסכם עקף את שלוש עשרה הדרישות המקוריות שהוטלו על ידי הרביעייה, והתמקד במקום זאת בכבוד הדדי לריבונות ובאי-התערבות בענייני פנים.

ניתוח אסטרטגי של ההסכם

מנקודת מבט אנליטית, הצהרת אל-עולה מייצגת היערכות מחדש פרגמטית המונעת בעיקר מסדרי העדיפויות המשתנים של מדיניות החוץ של סעודיה. באמצעות הובלת מאמץ הפיוס, ביקש יורש העצר הסעודי, מוחמד בן סלמאן, ליישב הסחת דעת אזורית יקרה ולהציג תדמית מאוחדת ובונה לממשל ביידן הנכנס בוושינגטון. על פי ניתוח נרחב של מכון וושינגטון למדיניות המזרח הקרוב, ריאד חתרה באופן אקטיבי להסדר זה כדי למנף את קטר כמתווכת פוטנציאלית מול בירות המערב תוך צמצום נקודות התורפה האזוריות שלה. ההסכם איפשר לממלכה גם להפגין את מנהיגותה האזורית על ידי טיפוח סולידריות בקרב המועצה לשיתוף פעולה במפרץ לנוכח איומים ביטחוניים מתמשכים.

למרות הפיוס הפורמלי, הבדלים אידיאולוגיים עמוקים וחזונות שונים של מדיניות חוץ ממשיכים להתקיים בקרב המדינות החתומות. בעוד שסעודיה ומצרים פעלו במהירות לנרמול היחסים ולשילוב פעולה דו-צדדי עם דוחה, איחוד האמירויות ובחריין הפגינו הסתייגות רבה יותר בשל חששות מתמשכים בנוגע לתמיכתה האידיאולוגית של קטר בתנועות אסלאם פוליטי. מחקר שפורסם על ידי המכון למחקרי ביטחון לאומי מציין כי ההסכם כונן סטטוס קוו חדש שבו חברות המועצה לשיתוף פעולה במפרץ קיבלו "מודוס ויוונדי" המאפשר מדיניות חוץ עצמאית תוך שמירה על מסגרות כלכליות וביטחוניות משותפות. כתוצאה מכך, במקום לפתור את כל המחלוקות האידיאולוגיות, הסכם אל-עולה יצר מנגנון מעשי לניהול משברים ולדו-קיום אזורי.

סיכום ומשמעות אסטרטגית עבור ישראל

עבור מדינת ישראל, שיקום האחדות במועצה לשיתוף פעולה במפרץ נושא עמו השלכות אסטרטגיות משמעותיות, במיוחד בכל הנוגע לתיאום ביטחוני אזורי ולהרחבת הסכמי אברהם. פתרון הקרע במפרץ הגיע חודשים ספורים בלבד לאחר שישראל חתמה על הסכמי נורמליזציה עם איחוד האמירויות הערביות ובחריין בשלהי שנת 2020. מועצה לשיתוף פעולה מגובשת במפרץ מועילה מאוד לאינטרסים הישראליים, שכן היא מייצבת את ארכיטקטורת הביטחון האזורית ומאפשרת תיאום רב-צדדי יעיל יותר נגד איומים ביטחוניים משותפים, ובראשם השאיפה להגמוניה אזורית ותוכנית הגרעין של איראן. בעוד קטר נותרת שחקן עצמאי בעל קשרים הדוקים לחמאס, הפחתת החיכוך בתוך המפרץ מונעת משותפות הנורמליזציה של ישראל את הצורך לתמרן בין מחלוקות פנימיות בתוך המועצה לשיתוף פעולה במפרץ.

בסופו של דבר, הצהרת אל-עולה ביססה מגמה של הפגת מתחים פרגמטית ברחבי המזרח התיכון, תוך יצירת סביבה יציבה יותר לשותפויות כלכליות, טכנולוגיות וביטחוניות. ככל שישראל ממשיכה לפתח את יחסיה עם מדינות המפרץ, הבנת מאזן הכוחות המורכב בתוך המועצה לשיתוף פעולה במפרץ נותרת חיונית לשמירה על יציבות אזורית ארוכת טווח. מסגרת אל-עולה מוכיחה כי שיתוף פעולה אזורי יכול לשגשג גם לנוכח חילוקי דעות יסודיים, ובכך מספקת מודל בעל ערך למאמצים דיפלומטיים עתידיים במזרח התיכון. על ידי עידוד מפרץ משולב יותר, ההצהרה תומכת בעקיפין בשילובה הרחב יותר של ישראל בארכיטקטורה הביטחונית והכלכלית המתפתחת באזור.