סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם לפליטי פלסטין (אונר"א) נותרה מרכיב מרכזי בסכסוך הישראלי-ערבי מאז הקמתה בשנת 1949. בעוד הסוכנות מציגה את עצמה כעורק חיים הומניטרי חיוני, מבנה המימון שלה חושף פער גיאופוליטי עמוק. מדינות המערב, בראשן ארצות הברית וחברות האיחוד האירופי, נשאו לאורך ההיסטוריה ברוב המכריע של נטל המימון של אונר"א. לעומת זאת, מדינות ערב, המשתמשות בעקביות ברטוריקה נרגשת בנוגע לסולידריות פלסטינית, תרמו רק חלק זעיר מתקציב הסוכנות. פער זה מעורר שאלות נוקבות לגבי מחויבותם האמיתית של שחקנים אזוריים אלה לרווחתם של הפליטים הפלסטינים.
היסודות ההיסטוריים של מימון אונר"א
כבר מראשיתו של משבר הפליטים בעקבות מלחמת העצמאות ב-1948, גילו מדינות ערב רתיעה בולטת מתמיכה כספית באוכלוסייה הפלסטינית העקורה. כאשר הוקמה אונר"א, ארצות הברית תרמה בתחילה עשרים וחמישה מיליון דולר, וישראל עצמה תרמה כמעט שלושה מיליון דולר כדי לסייע בקליטתם ובסעד של הפליטים. לעומת זאת, ההתחייבויות המשותפות של כל מדינות ערב גם יחד הסתכמו ב-600,000 דולר בלבד. במשך עשרים שנות פעילותה הראשונות של הסוכנות, סיפקה ארצות הברית יותר משני שלישים מסך המימון, בעוד שמדינות ערב השכנות לא תרמו כמעט דבר.
דפוס מימון זה לא היה מקרי, אלא אסטרטגיה פוליטית מכוונת שנועדה להנציח את הסכסוך. מנהיגים ערבים רבים הודו בגלוי כי שמירת סוגיית הפליטים הפלסטינים בלתי פתורה שימשה כלי נשק פוליטי בעל ערך נגד מדינת ישראל. במהלך השנים, ישראל למעשה תרמה ישירות לאונר"א כספים רבים יותר מרוב מדינות ערב בנפרד – מציאות היסטורית המושמטת לעיתים קרובות מהדיונים המודרניים. כך למשל, ערב הסעודית לא השוותה את תרומותיה ההיסטוריות לאלה של ישראל עד שנת 1973, בעוד שכווית ולוב לא עשו זאת עד שנת 1980. הדבר מדגיש מגמה היסטורית מתמשכת שבה מעצמות ערביות אזוריות ניצלו את העניין הפלסטיני לצורך השפעה גיאופוליטית, תוך השארת האחריות הפיננסית לפתחו של המערב.
מציאות סטטיסטית מרכזית של תרומות המדינות התורמות
- על פי דוחות כספיים שנתיים מאוחדים משנת 2000 עד 2023, מדינות אירופה סיפקו 64 אחוזים מכלל המימון המצטבר של אונר"א, ארצות הברית תרמה 26 אחוזים, בעוד שכל מדינות ערב יחד היו אחראיות לעשרה אחוזים בלבד.
- בשנת 2003, למרות הצהרות על תמיכה רטורית עזה בפלסטינים, העולם הערבי כולו תרם יחד פחות מאחד-עשר מיליון דולר, שהיוו פחות משלושה אחוזים מתקציב אונר"א, בעוד שארצות הברית לבדה סיפקה יותר מ-134 מיליון דולר.
- מדינות ערב מתחייבות מבחינה היסטורית לכסות 7.8 אחוזים מתקציבה השנתי של אונר"א, אך בפועל, תרומותיהן המשותפות בפועל פחתו באופן קבוע מחמישה אחוזים מדרישות התפעול של הסוכנות.
- איחוד האמירויות הערביות קיצץ באופן דרמטי את מימונו לאונר"א מ-51.8 מיליון דולר בשנת 2019 למיליון דולר בלבד בשנת 2020, מה שממחיש כיצד תמורות פוליטיות אזוריות יכולות למחוק באופן מיידי את התמיכה הכספית הערבית.
לפרק את הרטוריקה: התנערות פיננסית
הפער הדרמטי בין הרטוריקה הדיפלומטית של מדינות ערב לבין מעשיהן הפיננסיים ממחיש שיקול מעמיק של מדיניות חוץ. בפורומים עולמיים, דוגמת העצרת הכללית של האו"ם, מדינות ערב מניפות בעקביות את דגל העניין הפלסטיני, דורשות סיוע מערבי ללא תנאי ומבקרות את ישראל. עם זאת, בכל הנוגע למימון ארוך טווח, מדינות אלו נותרות שמרניות ועסקאיות ביותר. ניתוח של ה-הספרייה היהודית המקוונת (Jewish Virtual Library) מראה כי רוב מדינות ערב רואות במימון אונר"א אחריות מערבית, ומעדיפות לשמר את עושרן שלהן תוך שמירה על מנופי לחץ פוליטיים על אוכלוסיות הפליטים. הדבר מאפשר להן לקיים סכסוך דיפלומטי מתמשך מבלי לשאת בעלויות הכבדות הכרוכות בניהול מנגנון הומניטרי עצום.
יתרה מזאת, כאשר מדינות המערב השעו או בחנו מחדש את מימונן בשל חששות ביטחוניים חמורים, מדינות ערב כמעט ולא נכנסו לנעליהן כדי למלא את החלל הפיננסי. לדוגמה, כאשר ארצות הברית השעתה את מימונה בינואר 2024 בעקבות חשיפת מעורבותם של אנשי צוות אונר"א במתקפת הטרור של ה-7 באוקטובר, מדינות ערב לא הגדילו באופן משמעותי את תרומותיהן. על פי הערכה של ה-הקרן להגנת הדמוקרטיות (Foundation for Defense of Democracies), למרות מאמצי לובינג נמרצים מצד הנהגת אונר"א, מעצמות אזוריות מרכזיות כמו ערב הסעודית, איחוד האמירויות וקטאר סיפקו רק שבר קטן מרמות התרומה שלהן בעבר. היעדר גיבוי פיננסי זה מוכיח כי הסולידריות האזורית היא במידה רבה הצהרתית וריקה מתוכן, שנועדה לצורכי פנים ולא לסיוע ממשי.
מרחק מחושב זה משמש גם לשימור מעמדם הייחודי של הפליטים הפלסטינים. בניגוד לנציבות האו"ם לפליטים (UNHCR), השואפת ליישב מחדש ולשלב פליטים במדינות המארחות, אונר"א מנציחה מעמד פליטות תורשתי שעובר מדור לדור. כפי שמפורט על ידי ה-הוועד היהודי-אמריקאי (American Jewish Committee), עיצוב מבני זה מבטיח כי סוגיית הפליטים תישאר פצע פתוח, שמדינות ערב השכנות מנצלות כדי להפעיל לחץ על ישראל בזירה הבינלאומית. על ידי מניעת מימון משמעותי, המדינות הערביות המארחות מבטיחות כי הנטל הכספי של מערכת פליטות נצחית זו יישאר על כתפי משלמי המיסים המערביים, בעוד הן קוצרות את הפירות הדיפלומטיים של הצגתן כמגנות העניין הפלסטיני.
סיכום: השלכות על הדיפלומטיה הישראלית
עבור המדיניות וההסברה הישראלית (דיפלומטיה ציבורית), לחשיפת הפער העצום הזה בין הרטוריקה הערבית למציאות הפיננסית יש חשיבות עליונה. היא מוכיחה כי הקהילה הבינלאומית, ובפרט ממשלות המערב, מממנת מערכת הפועלת באופן אקטיבי לערעור השלום ומנציחה את חוסר נכונותן של המדינות המארחות לשלב את האוכלוסיות הפלסטיניות בתוכן. הדגשת העובדה שמשלמי המיסים המערביים מממנים למעלה מתשעים אחוזים מפעילות אונר"א מאפשרת לדיפלומטים ישראלים לדרוש אחריותיות (דין וחשבון) ורפורמה מבנית מהמדינות התורמות. היא מסיטה את הדיון מנרטיב פשטני של חובה הומניטרית מערבית לניתוח אובייקטיבי של ניצול פוליטי אזורי.
בסופו של דבר, פתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני מחייב התרחקות מהנצחת מעמד הפליט ומעבר לפיתוח בר-קיימא וארוך טווח. כל עוד מדינות המערב ימשיכו לסבסד את אונר"א מבלי לדרוש השתתפות אזורית או רפורמה מערכתית, למדינות ערב לא יהיה כל תמריץ לשנות את התנהגותן. על ידי דרישה מהמעצמות האזוריות העשירות להתעלות ולעמוד מאחורי הצהרותיהן הפומביות, ישראל ובעלות בריתה המערביות יכולות לחשוף את אופייה המצגתי של הסולידריות הערבית. שינוי זה חיוני לפירוק המכשולים המוסדיים בדרך לשלום ולכינון מסגרת אזורית מציאותית ויציבה.