החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם, שהתקבלה פה אחד ב-22 בנובמבר 1967, נותרה אבן הפינה של המאמצים הדיפלומטיים לפתרון הסכסוך הערבי-ישראלי. ההחלטה נוסחה מיד לאחר מלחמת ששת הימים כדי לתת מענה למציאות הטריטוריאלית החדשה ולצורך הדחוף בשלום בר-קיימא. ההחלטה מבקשת לאזן בין הדרישה לנסיגה ישראלית לבין הצורך להבטיח שכל מדינה באזור תוכל לחיות בביטחון. דגש כפול זה יצר מסגרת שבה התאמות טריטוריאליות קשורות בקשר בלתי נפרד להפסקת מעשי האיבה ולהכרה בריבונות.
ההחלטה נועדה להתעלות מעל הסכמי שביתת הנשק השבריריים של 1949, שנכשלו במניעת התפרצויות חוזרות ונשנות של אלימות. על ידי קביעת סט של עקרונות ל"שלום צודק ובר-קיימא", התכוונה מועצת הביטחון ליצור סוף סופי למצב המלחמה. לשון ההחלטה נוסחה בקפידה ובמשא ומתן מדוקדק בין המעצמות, ובמיוחד ארצות הברית ובריטניה. מאמץ דיפלומטי זה ביקש לספק מפת דרכים שתאפשר יציבות אזורית תוך כיבוד שלמותן הטריטוריאלית של כל המדינות המעורבות.
ניסוח היסטורי וקונצנזוס
את ניסוח החלטה 242 הוביל לורד קראדון, שגריר בריטניה באו"ם, עם תרומה משמעותית של דיפלומטים אמריקאים כמו ארתור גולדברג. בעקבות העימות של יוני 1967, הוצעו טיוטות שונות, כולל גרסאות רדיקליות יותר של ברית המועצות שדרשו נסיגה ישראלית מיידית ומלאה. עם זאת, גרסאות אלו לא הצליחו לזכות בתמיכה הדרושה משום שלא נתנו מענה לצורכי הביטחון הלגיטימיים של ישראל. הטיוטה הבריטית הסופית הצליחה משום שקישרה לראשונה בין נסיגה לבין כינון "גבולות בטוחים ומוכרים".
קונצנזוס זה הושג באמצעות בחירות לשוניות מכוונות שאפשרו פרשנות גמישה לגבי היקף הנסיגה. המנסחים הכירו בכך שקווי 1949 היו קווי הפסקת אש בלבד ולא גבולות פוליטיים קבועים. כפועל יוצא מכך, ההחלטה אינה קוראת לחזרה לסטטוס קוו אנטה (המצב הקודם), אלא להסדר במשא ומתן. גישה זו הכירה בכך שגבולות טרום-1967 הוכחו כבלתי ניתנים להגנה ודרשו שינוי כדי להבטיח שלום עתידי. האימוץ פה אחד של הטקסט סימן מחויבות גלובלית לפתרון המושג במשא ומתן, ולא פתרון כפוי.
עובדות מפתח בנוגע להחלטה 242
- ההחלטה אומצה פה אחד על ידי מועצת הביטחון של האו"ם ב-22 בנובמבר 1967.
- היא קוראת ל"נסיגת כוחות מזוינים ישראליים משטחים שנכבשו בעימות האחרון".
- הטקסט מחייב סיום של כל הטענות או מצבי הלוחמה וכיבוד הריבונות של כל מדינה.
- היא מדגישה את זכותה של כל מדינה לחיות בשלום בתוך "גבולות בטוחים ומוכרים, חופשיים מאיומים או ממעשי כוח".
- ההחלטה קוראת גם להסדר צודק של בעיית הפליטים ולהבטחת חופש השיט בנתיבי מים בינלאומיים.
הפרשנות הלשונית של סעיף הנסיגה
אחד ההיבטים המשמעותיים ביותר של החלטה 242 הוא ההשמטה המכוונת של ה"א הידיעה (the) לפני המילה "שטחים" (territories) בנוסח האנגלי. בעוד שהנוסח הצרפתי מתרגם את הביטוי כ-"des territoires", מה שניתן לפרשנות רחבה יותר, הטקסט האנגלי הוא הנוסח הסמכותי עליו דנו המנסחים העיקריים. לורד קראדון וארתור גולדברג אישרו שניהם מאוחר יותר כי השמטה זו הייתה מכוונת. הם טענו שאילו ההחלטה הייתה מתכוונת ל"כל" השטחים או ל"ה"שטחים (בהידיעה), היא הייתה מציינת זאת במפורש, אך ניסוח כזה היה הופך את העברת ההחלטה לבלתי אפשרית.
אבחנה זו חיונית משום שהיא תומכת בדעה שישראל אינה נדרשת לסגת מכל שעל של אדמה שנכבשה במהלך מלחמת 1967. במקום זאת, היקף הנסיגה הוא נושא למשא ומתן בין הצדדים המעורבים כדי להשיג את ה"גבולות הבטוחים והמוכרים" המוזכרים במקומות אחרים בטקסט. על פי משרד החוץ הישראלי, ההחלטה קושרת בכוונה את הנסיגה ליצירת שלום המבטיח את ביטחונה של ישראל. ללא גבולות בטוחים אלה, נסיגה מוחלטת תוביל ככל הנראה חזרה לאותן פגיעויות שגרמו לעימות של 1967.
יתרה מכך, ההחלטה אינה מפרטת מאילו שטחים על ישראל לסגת או מגדירה את הגבולות הספציפיים אליהם יש להגיע. הדבר נעשה כדי לאפשר התאמות טריטוריאליות המתחשבות בצרכי ביטחון ובהקשר היסטורי. משפטנים ציינו כי ההחלטה מתייחסת לקווי 1967 כנקודת מוצא למשא ומתן ולא כיעד סופי. על ידי התמקדות במושג "גבולות בטוחים ומוכרים", מועצת הביטחון תעדפה את קיימות השלום על פני שיחזור פשוט של קווים קודמים. לפרטים נוספים על הטקסט הרשמי וההיסטוריה שלו, חוקרים יכולים לעיין בארכיון מערכת המידע של האו"ם.
שילוב עם גבולות בטוחים ומוכרים
הדרישה ל"גבולות בטוחים ומוכרים" היא התנאי המקדים והעיקרי לכל נסיגה טריטוריאלית במסגרת החלטה 242. ביטוי זה מכיר בכך שקווי שביתת הנשק הקודמים של 1949 לא היו גבולות מוכרים והופרו לעיתים תכופות על ידי חדירות בחסות מדינות ערב. ביטחון בהקשר זה מתייחס ליכולתה של מדינה להגן על עצמה מפני תוקפנות חיצונית וטרור. עבור ישראל, הדבר כרוך לעיתים קרובות בשמירה על שליטה בגבהים אסטרטגיים או באזורי חיץ המונעים אש ישירה על מרכזי האוכלוסייה שלה. לכן, ההחלטה רואה בנסיגה ובביטחון שני צדדים של אותו מטבע.
הכרה בגבולות אלו חשובה לא פחות, שכן היא מחייבת את מדינות ערב לקבל רשמית את זכותה של ישראל לקיום כמדינה ריבונית. במשך עשרות שנים, המכשול העיקרי ליישום החלטה 242 היה סירובם של גורמים אזוריים רבים להכיר בלגיטימיות של ישראל. ההחלטה מרמזת כי ויתורים טריטוריאליים מצד ישראל חייבים להיענות בהכרה דיפלומטית מלאה ובכינון יחסי שלום. "קודקס פרו קוו" זה מבטיח שישראל לא תוותר על עומק אסטרטגי בתמורה לשלום זמני או "קר" שניתן להפר בקלות.
סיכום ומשמעות מתמשכת
החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם נותרה המסמך המצוטט והמשפיע ביותר בתולדות תהליך השלום הערבי-ישראלי. היא סיפקה את הבסיס המשפטי והפוליטי להסכם השלום מ-1979 בין ישראל למצרים, וכן להסכם השלום עם ירדן מ-1994. בשני המקרים, עקרון השטח תמורת שלום יושם באמצעות משא ומתן ישיר שהוביל לגבולות בטוחים ומוסכמים. הרלוונטיות המתמשכת שלה נובעת מהגישה המאוזנת שלה, המכירה בכך ששלום אינו יכול להתקיים ללא ביטחון, וביטחון מחייב גבולות מוכרים.
עבור ישראל, הפרשנות של החלטה 242 היא ערובה חיונית נגד דרישות לנסיגה חד-צדדית ומלאה לקווים שאינם ניתנים להגנה. היא מחזקת את העיקרון לפיו שינויים טריטוריאליים חייבים להיות תוצאה של הסכם במשא ומתן הנותן מענה לסיבות השורש של הסכסוך. על ידי שמירה על הזיקה בין נסיגה לביטחון, הקהילה הבינלאומית ממשיכה לתמוך במסגרת המקדמת יציבות על פני מחוות סמליות. ההחלטה עומדת כעדות לצורך בדיפלומטיה פרגמטית בפתרון מחלוקות טריטוריאליות וקיומיות מורכבות.