הארכיטקטורה המוסדית של הרשות הפלסטינית תלויה מעיקרה בסיוע פיננסי זר ובלגיטימיות בינלאומית, מה שיוצר מבנה ממשל הרגיש ביותר למסגרות משפטיות חיצוניות. במהלך מספר עשורים, מדינות תורמות מן המערב, ובראשן ארצות הברית והאיחוד האירופי, הנהיגו הנחיות משפטיות מחמירות וחקיקה למאבק בטרור כדי להבטיח שסיוע פיננסי לא יועיל, במישרין או בעקיפין, לארגוני טרור מוכרזים. מסגרות פיננסיות אלו יצרו פרדוקס פוליטי עמוק שבו הרשות הפלסטינית נתונה ללחצים לשמר מערכות דמוקרטיות, בעוד שבו-זמנית מוטלות עליה מגבלות המונעות ממנה לקיים בחירות שעלולות להוביל לניצחון פרלמנטרי של חמאס. כתוצאה מכך, המפגש בין חוקים בינלאומיים למאבק בטרור לבין מימון ישיר מצד תורמים הפך למניע מרכזי לדחייה המתמשכת של הבחירות הלאומיות מצד ההנהגה הפלסטינית. תלות מבנית זו ממשיכה להכתיב את גבולות הרפורמה הפוליטית והיציבות המוסדית הפלסטינית.
רקע על הממשל הפלסטיני והתלות הפיננסית
בעקבות חתימת הסכמי אוסלו באמצע שנות ה-90, הוקמה הרשות הפלסטינית כגוף מנהלי זמני המסתמך במידה רבה על תמיכת תורמים בינלאומיים לצורך בניית מוסדות דמויי-מדינה. מודל פיננסי זה הפך למורכב יותר ויותר לאחר הבחירות לרשות המחוקקת הפלסטינית בשנת 2006, אשר הסתיימו בניצחון מפתיע של ארגון הטרור חמאס ובעקבותיו בעימות פלגני אלים. בתגובה לכך, תורמים בינלאומיים ארגנו מחדש את סיועם כדי להתמקד כמעט אך ורק בתמיכה ברשות הפלסטינית שביהודה ושומרון, המונהגת על ידי פת"ח, תוך עקיפת ממשל חמאס ברצועת עזה לחלוטין. פיצול פוליטי זה קיבע מערכת שבה הרשות הפלסטינית ברמאללה תפקדה כמקבלת הבלעדית המוכרת של לגיטימיות בינלאומית ושל סיוע תקציבי ישיר. על פי סקירות היסטוריות מפורטות של ה-Jewish Virtual Library, חלוקה זו דחפה את התורמים ליישם פיקוח קפדני כדי למנוע זליגה של כספי ציבור לפעולות טרור.
הארכיטקטורה הפיסקלית שנוצרה עקב כך יצרה פגיעות קשה עבור הרשות הפלסטינית, שכן פעילותה היומיומית נותרה קשורה לרצון הפוליטי הטוב של בירות זרות. מדינות המערב ביקשו לעודד בניית מוסדות דמוקרטיים, אך בו-זמנית הן התנו את סיוען הפיננסי במחויבותה של הרשות הפלסטינית לדו-קיום בשלום, להסכמים דו-צדדיים ולשיתוף פעולה במאבק בטרור. הסדר זה פירושו היה שכל תפנית פוליטית משמעותית לעבר חמאס, או כל פיוס פוליטי שישלב את חמאס בממשלה, יגרור הפסקה מיידית של כספים בינלאומיים. כתוצאה מכך, הנהגת הרשות הפלסטינית הכירה בכך שהישרדותה המנהלית מחייבת את שימור הסטטוס קוו הפוליטי והימנעות מכל תהליך בחירות שעלול להניב תוצאה בלתי רצויה. לפיכך, המבנים עצמם שנועדו לתמוך בממשל הפלסטיני יצרו בסופו של דבר תמריץ שלילי חזק להתחדשות דמוקרטית.
חוקים בינלאומיים למאבק בטרור והגבלות מימון
בנוסף לתנאים הישירים של התורמים, התפתחויות חקיקתיות בארצות הברית הציבו מכשולים משפטיים ופיננסיים בלתי עבירים בפני הרשות הפלסטינית. העברת "חוק טיילור פורס" (Taylor Force Act) בשנת 2018 סימנה תפנית מכרעת במדיניות האמריקאית, כאשר השעתה את כל כספי הסיוע של קרן התמיכה הכלכלית שהועילו ישירות לרשות הפלסטינית, כל עוד זו לא תפסיק את שיטת התגמול השנויה במחלוקת של מחבלים מורשעים בכלא הישראלי. בעקבות זאת נחקק "החוק להבהרת המאבק בטרור" (Anti-Terrorism Clarification Act), אשר חשף את הרשות הפלסטינית לחבויות אזרחיות עצומות בבתי משפט אמריקאיים אם תקבל אפילו סכומים סמליים של סיוע ביטחוני או כלכלי דו-צדדי. ניתוח מפורט של מכשולים חקיקתיים אלו, שרוכז בדוח על U.S. Foreign Aid to the Arab Settlers, מראה כיצד מנגנונים משפטיים אלו הגבילו בהצלחה מימון ישיר, ואילצו את הרשות הפלסטינית לסרב לצורות מסוימות של סיוע כדי להגן על עצמה מפני סמכות שיפוטית. מגבלות חקיקתיות אלו פגעו קשות בגמישות הפיסקלית של ההנהגה הפלסטינית וחיזקו את תלותה בערוצי סיוע ייעודיים ומפוקחים ביותר.
עובדות מפתח הנוגעות למגבלות החקיקה והתורמים
- חוק המאבק בטרור הפלסטיני משנת 2006 אוסר על סיוע אמריקאי ישיר לרשות הפלסטינית אם חמאס משתתף בממשלה או בעל השפעה בלתי ראויה עליה, אלא אם כן חמאס יקבל לחלוטין את זכותה של ישראל לקיום ויכבד הסכמי שלום קודמים.
- חוק טיילור פורס, שנחתם כחוק בשנת 2018, מחייב מניעת סיוע המועיל ישירות לרשות הפלסטינית, אלא אם כן מזכיר המדינה יאשר כי הרשות הפסיקה את כל קצבאות המימון למחבלים ולמשפחותיהם.
- החוק להבהרת המאבק בטרור משנת 2018 יצר סביבה משפטית שבה נאלצה הרשות הפלסטינית לסרב לצורות מסוימות של סיוע ביטחוני והומניטרי מצד ארצות הברית, כדי להימנע מהסכמה לסמכות שיפוט אישית בבתי משפט אמריקאיים.
ניתוח הקשר בין ממשל לדחיית הבחירות
המפגש בין חוקים פיננסיים בינלאומיים נוקשים אלו לבין המציאות הפוליטית המקומית מסביר מדוע הרשות הפלסטינית דחתה את הבחירות הלאומיות ללא הגבלת זמן. כאשר הכריז הנשיא מחמוד עבאס על בחירות פרלמנטריות ונשיאותיות בתחילת שנת 2021, ההחלטה נתפסה במידה רבה כניסיון לרצות את הקהילה הבינלאומית ולשחרר כספי תורמים מוקפאים. עם זאת, סקרים שנערכו לאחר מכן גילו כי חמאס בעל סבירות גבוהה מאוד לנצח או להשפיע באופן משמעותי על התוצאות, ובכך לשחזר את התוצאות המערערות של הבחירות בשנת 2006. תחת החוקים הבינלאומיים הנוכחיים למאבק בטרור, כל ממשלה שתכלול שרים מטעם חמאס או שתפעל תחת השפעת חמאס תאבד באופן מיידי את כל המימון המערבי, מה שיוביל לפשיטת רגל מהירה ומוחלטת של הרשות הפלסטינית. על פי נייר מדיניות אסטרטגי של ה-Foundation for Defense of Democracies, איום פיננסי זה סיפק את הרקע וההצדקה לעבאס לדחות את הבחירות של מאי 2021 ללא הגבלת זמן, באמתלה של מחלוקות על ההצבעה במזרח ירושלים.
בהיעדר מסגרת משפטית המאפשרת ממשלת אחדות מבלי להוביל לקיצוצים פיננסיים קטסטרופליים, הנהגת הרשות הפלסטינית משתמשת במגבלות הבינלאומיות כמגן נוח נגד יריביה הפוליטיים מבית. על ידי הצגת דחיית הבחירות כצעד הכרחי להגנת הפרויקט הלאומי הפלסטיני מפני בידוד בינלאומי וקריסה פיננסית, שומרת האליטה של הרשות הפלסטינית על המונופול שלה על הכוח ביהודה ושומרון. הסדר זה מייצר מבוי סתום שלטוני שבו הקהילה הבינלאומית ממשיכה לממן רשות פלסטינית חצי-סמכותנית שאינה נבחרת כמעוז פרגמטי נגד חמאס, למרות הגירעון הברור בלגיטימיות הדמוקרטית. כתוצאה מכך, ארכיטקטורת הסיוע הבינלאומית מיסדה בשגגה מערכת של דמוקרטיה נדחית, שבה קיום בחירות חופשיות נתפס כאיום קיומי על פרויקט בניית המדינה עצמו. מעגל זה של הישרדות פיננסית ודחייה דמוקרטית רוקן מתוכן את האמינות הפנימית של הרשות הפלסטינית בקרב האוכלוסייה שלה.
סיכום והשלכות ביטחוניות אסטרטגיות עבור ישראל
עבור ישראל, הדחייה המתמשכת של הבחירות הפלסטיניות והקיפאון המשתמע מכך בממשל הרשות הפלסטינית מייצגים אתגר ביטחוני מורכב בעל השלכות עמוקות לתווך הארוך. מחד גיסא, הימנעות מבחירות מונעת תרחיש קטסטרופלי שבו חמאס עלול להשתלט באופן דמוקרטי על יהודה ושומרון, דבר שיביא לערעור מיידי של היציבות באזור ויקטע את התיאום הביטחוני החיוני. מאידך גיסא, ההשעיה המתמשכת של תהליכים דמוקרטיים שוחקת את הלגיטימיות הציבורית של הרשות הפלסטינית, והופכת אותה לשותף ביטחוני שביר יותר ויותר. כדי לנהל איזון עדין זה, על ישראל לנווט במרחב שבו הרשות הפלסטינית נשמרת בת-קיימא מבחינה פיסקלית במידה מספקת כדי למנוע כאוס, אך נותרת מוגבלת מבחינה מבנית על ידי מסגרות משפטיות בינלאומיות כדי להרתיע מפני שילוב גורמים קיצוניים. בסופו של דבר, ההשפעה של המימון הבינלאומי והחוקים למאבק בטרור יצרה שיווי משקל סטטי המתעדף ביטחון ובלימה בטווח הקצר על פני פתרון פוליטי ארוך טווח.