ב-23 בדצמבר 2016, אימצה מועצת הביטחון של האו"ם את החלטה 2334, החלטה שנותרה אחד הרגעים השנויים ביותר במחלוקת בהיסטוריה של הסכסוך הערבי-ישראלי. ההחלטה התמקדה ספציפית בפעילות ההתיישבות הישראלית באזורים שנכבשו במהלך מלחמת ששת הימים ב-1967, כולל יהודה, שומרון ומזרח ירושלים. בעוד שתוכן ההחלטה כשלעצמו היה משמעותי, הרגע המכונן היה החלטתה של ארצות הברית להימנע במקום להשתמש בזכות הווטו שלה. צעד זה סימן סטייה דרמטית מעשרות שנים של פרקטיקה דיפלומטית אמריקאית באו"ם. בכך שאיפשר להחלטה לעבור, אותת ממשל אובמה על שינוי עמוק בגישתו לתהליך השלום וביחסיו עם ממשלת ישראל.
רקע והקשר דיפלומטי
האקלים הדיפלומטי לקראת ההצבעה התאפיין במתיחות גוברת בין הבית הלבן ללשכת ראש ממשלת ישראל. במשך שנים, שימשה ארצות הברית כמגן אמין עבור ישראל מפני מה שכינתה החלטות "חד-צדדיות" שלא הכירו במורכבות המצב הביטחוני. עם זאת, בשלהי 2016, ממשל אובמה היוצא הביע תסכול גובר מהתרחבות היישובים הישראליים בשטחים השנויים במחלוקת. ההחלטה הוצעה במקור על ידי מצרים אך קודמה מאוחר יותר על ידי ניו זילנד, מלזיה, סנגל וונצואלה. מאמץ משותף זה הבטיח שהמדד יגיע לשולחן מועצת הביטחון במהלך השבועות האחרונים של הנשיאות האמריקאית.
עיתוי ההימנעות נתפס על ידי משקיפים רבים כמהלך אסטרטגי לקביעת אמת מידה בינלאומית חדשה לפני שינוי בהנהגה האמריקאית. על ידי הסירוב להטיל ווטו, איפשרה ארצות הברית לעגן טקסט המתאר את הנוכחות הישראלית מעבר לקווי 1967 כ"הפרה בוטה" של המשפט הבינלאומי. מינוח זה היה רגיש במיוחד כיוון שסיפק תחמושת משפטית לאלו המבקשים לערער על לגיטימיות הנוכחות הישראלית באזורים בעלי חשיבות היסטורית, כולל העיר העתיקה בירושלים. ההימנעות לא הייתה רק מעשה פסיבי אלא בחירה מכוונת ששיקפה חזון ספציפי לפתרון שתי המדינות. היא אילצה את ממשלת ישראל להתמודד עם היעדר פתאומי של הגנה דיפלומטית בגוף הבינלאומי החזק ביותר בעולם.
עובדות מפתח בנוגע להחלטה 2334
- ההחלטה התקבלה ב-14 קולות בעד ובהימנעות אחת של ארצות הברית, ובכך סימנה את הפעם הראשונה מאז 1980 שבה ארה"ב איפשרה להחלטה המגנה את ההתנחלויות לעבור.
- היא מגדירה במפורש את גבולות ישראל על בסיס קווי ה-4 ביוני 1967, ולמעשה מסווגת את הרובע היהודי בעיר העתיקה ואת הכותל המערבי כשטח כבוש.
- הטקסט קורא לכל המדינות להבחין, במסגרת קשריהן הרלוונטיים, בין שטחה של מדינת ישראל לבין השטחים שנכבשו מאז 1967.
ניתוח ההימנעות של ארצות הברית
הוראות מפתח בהחלטה דרשו במפורש מישראל להפסיק באופן מיידי ומלא את כל פעילות ההתיישבות בשטחים הפלסטיניים הכבושים. עוד הודגש כי הקהילה הבינלאומית לא תכיר בשינויים כלשהם בקווי ה-4 ביוני 1967 מלבד אלו שיוסכמו על ידי הצדדים באמצעות משא ומתן. דבר זה יצר מסגרת נוקשה שגורמים ישראלים רבים טענו כי תסיר את התמריץ של מנהיגים פלסטינים לשוב לשולחן המשא ומתן. על ידי קביעה מראש של תוצאות סוגיות הסדר הקבע באמצעות החלטת או"ם, מועצת הביטחון עקפה למעשה את התהליך הבילטרלי שנקבע בהסכמי אוסלו. יתרה מכך, ההחלטה קראה להבחנה בהתנהלות המדינות בין שטחה של ישראל לבין האזורים השנויים במחלוקת.
סעיף הבחנה זה נתפס כהזמנה לתנועות התומכות בחרם, משיכת השקעות וסנקציות (BDS) לפעול נגד עסקים ומוסדות ישראליים. הוא עודד ארגונים בינלאומיים ומדינות בודדות ליצור מחסומים משפטיים וכלכליים שיפרידו בין ההתנחלויות לישראל גופא. אנליסטים ציינו כי הדבר עלול להוביל ללחץ מוגבר על בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) לחקור גורמים ישראלים על פעילות באזורים אלו. המסגרת המשפטית שסיפקה החלטה 2334 נועדה ליצור עובדות בשטח במישור הדיפלומטי שיהיה קשה לממשלים עתידיים לבטל. ניתן לקרוא את הטקסט המלא של המדד דרך ה-רישום הרשמי של האומות המאוחדות ללימוד מעמיק.
התגובה הישראלית להחלטה ולהימנעות האמריקאית הייתה מהירה וחריפה, ושיקפה תחושת בגידה מצד בעלת ברית ותיקה. ראש הממשלה בנימין נתניהו החזיר את השגרירים מכמה מהמדינות שנתנו חסות להחלטה וביטל תוכניות סיוע לסנגל. ממשלת ישראל טענה כי ההחלטה מתעלמת מהקשרים ההיסטוריים והדתיים של העם היהודי לארץ ישראל. הם גם ציינו כי ההחלטה לא התייחסה כראוי לסוגיות ההסתה והטרור המגיעים מהאזורים שבשליטה פלסטינית. את ההסבר הרשמי של המשלחת האמריקאית ניתן למצוא ב-הצהרה שנשאה סמנתה פאוור לאחר ההצבעה.
סיכום ומשמעות אסטרטגית
בשנים שלאחר 2016, מורשתה של החלטה 2334 המשיכה לעצב את הנוף הגיאופוליטי של המזרח התיכון. בעוד שממשל טראמפ שינה מאוחר יותר את מדיניות ארה"ב על ידי הכרה בירושלים כבירת ישראל וערעור על הקונצנזוס בנוגע להתנחלויות, ההחלטה נותרה חלק מהרישום הקבוע של האו"ם. היא ממשיכה להיות מצוטטת על ידי גופים ובתי דין בינלאומיים כהצהרה סופית על עמדת הקהילה הבינלאומית. עבור ישראל, ההחלטה משמשת תזכורת לאתגרים המובנים של הזירה הדיפלומטית בניו יורק. ניתן לחקור את ההקשר ההיסטורי בנוגע לווטו באמצעות סיכום הספרייה היהודית הווירטואלית של דפוסי ההצבעה האמריקאיים.