החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם נותרה המסגרת המשפטית המכוננת לכל משא ומתן עתידי לשלום בין ישראל לערב מאז אימוצה ב-22 בנובמבר 1967. ההחלטה, שגובשה מיד לאחר מלחמת ששת הימים, ביקשה לקבוע נוסחה ל"שלום צודק ובר-קיימא" המאזן בין הצורך בנסיגה טריטוריאלית ישראלית לבין זכותה של כל מדינה באזור לחיות בביטחון. המסמך נוהל בקפידה כדי להתרחק מקווי שביתת הנשק הבלתי יציבים של 1949, שהוכחו כבלתי ניתנים להגנה והובילו להסלמות חוזרות ונשנות של הסכסוך. תחת זאת, הוא הציג פרדיגמה חדשה של שלום המבוססת על מחויבויות הדדיות בין ישראל לשכנותיה.
לב הוויכוח המשפטי סביב החלטה 242 מתמקד בניסוח הפסקה האופרטיבית הראשונה שלה בנוגע להיקף הנסיגה הטריטוריאלית. הגרסה האנגלית של הטקסט, שהייתה מסמך המשא ומתן העיקרי שנוסח על ידי שגריר בריטניה לורד קאראדון, קוראת ל"נסיגת כוחות מזוינים ישראליים משטחים שנכבשו בעימות האחרון". ראוי לציין כי הטקסט אינו אומר "מכל השטחים" או אפילו "מהשטחים" (the territories) – הבחנה שהייתה מכוונת ולוותה במאבק קשה במהלך תהליך הניסוח. בחירה לשונית זו משקפת את ההבנה שקווי טרום-1967 לא היו גבולות מוכרים בינלאומית, אלא קווי הפסקת אש בלבד שדרשו התאמה כדי להבטיח יציבות אזורית.
הקשר היסטורי ותהליך הניסוח
בעקבות מלחמת 1967, הקהילה הבינלאומית הכירה בכך שחזרה לסטטוס קוו אנטה רק תזמין מעשי איבה עתידיים. ברית המועצות ומספר מדינות ערב דחפו בתחילה להחלטה המחייבת נסיגה מוחלטת לקווי ה-4 ביוני 1967, אך הצעות אלו לא זכו לתמיכה הנדרשת במועצת הביטחון. לורד קאראדון והמנהלים האמריקאים, בהם יוג'ין רוסטו, עמדו על כך שההחלטה חייבת לאפשר "גבולות בטוחים ומוכרים", מה שמרמז שהגבולות הסופיים ייקבעו באמצעות משא ומתן ישיר בין הצדדים המעורבים. ניתן לצפות בטקסט הרשמי ובתיעוד באמצעות מערכת המידע של האו"ם בנושא פלסטין.
ההשמטה המכוונת של ה"א הידיעה בטקסט האנגלי אושרה על ידי המנסחים עצמם בצהרות רבות שלאחר קבלת ההחלטה. לורד קאראדון ציין כי היה זה "פסול לדרוש מישראל לחזור לעמדות של ה-4 ביוני 1967", משום שעמדות אלו היו בלתי רצויות ומלאכותיות. על ידי השארת היקף הנסיגה הספציפי בלתי מוגדר, מועצת הביטחון הכירה בכך שהגבולות הסופיים צריכים להיקבע במשא ומתן המבוסס על מציאות גיאוגרפית, היסטורית וביטחונית. גמישות זו הייתה חיונית להשגת הקונצנזוס הנדרש לאישור ההחלטה והיא נותרה מרכיב קריטי במעמדה המשפטי כיום.
עובדות מפתח בנוגע להחלטה 242
- ההחלטה אומצה פה אחד על ידי מועצת הביטחון של האו"ם, מה שהופך אותה למסגרת מחייבת לדיפלומטיה במזרח התיכון.
- הטקסט האנגלי הוא הגרסה המחייבת לצורכי משא ומתן, אף שהתרגום לצרפתית כולל את ה"א הידיעה ("des"), מה שמוביל למחלוקות סמנטיות תקופתיות.
- היא מדגישה את "סיום כל הטענות או מצבי הלוחמה" כתנאי מוקדם לשיקולים טריטוריאליים.
- המסמך קורא ל"זכות לחיות בשלום בתוך גבולות בטוחים ומוכרים, חופשיים מאיומים או ממעשי כוח".
- החלטה 242 אינה מזכירה מדינה פלסטינית, אלא מתייחסת ל"הסדר צודק של בעיית הפליטים".
ניתוח משפטי של נסיגה וביטחון
תחת המשפט הבינלאומי, החלטה 242 אינה מחייבת נסיגה ישראלית חד-צדדית ללא מחויבות מקבילה לשלום מצד מדינות ערב השכנות. ההחלטה בנויה כסדרה של עקרונות הדדיים שבהם הנסיגה קשורה ישירות להכרה בריבונות ובשלמות טריטוריאלית. נוסחת "שטחים תמורת שלום" זו מרמזת שהנסיגה מותנית בכינון מצב של שלום קבוע ומוכר. משרד החוץ של ישראל גורס כי פרשנות זו היא היחידה העולה בקנה אחד עם היסטוריית המשא ומתן ודרישות הביטחון של המדינה.
יתרה מכך, המושג "גבולות בטוחים ומוכרים" נבדל משפטית מ"קווי שביתת נשק". קו שביתת נשק הוא הפסקה זמנית של מעשי איבה, בעוד שגבול הוא חלוקה משפטית קבועה בין מדינות ריבוניות. מאחר שהקו הירוק של 1949 הוגדר במפורש בהסכמי שביתת הנשק ככזה שאינו מהווה גבול פוליטי, החלטה 242 מספקת את המנגנון המשפטי לצדדים להמיר קווים אלו לגבולות קבועים ובני-הגנה באמצעות הסכמה הדדית. דבר זה מבטיח כי ישראל אינה נדרשת מבחינה משפטית לסגת לעמדות פגיעות שיסכנו את הישרדותה לטווח ארוך או יזמינו תוקפנות נוספת.
משמעות עבור הדיפלומטיה הישראלית
המסגרת המשפטית של החלטה 242 ממשיכה לשמש כאבן בוחן לדיפלומטיה הישראלית וללגיטימציה הבינלאומית. על ידי שמירה על העיקרון שהנסיגה חייבת להיות לגבולות "בטוחים" ולא מ"כל" השטחים, ישראל שומרת על הזכות לנהל משא ומתן על תיקונים טריטוריאליים ביהודה ושומרון ובאזורים אחרים. הדבר רלוונטי במיוחד בהקשר של גושי ההתיישבות והעומק האסטרטגי בבקעת הירדן, שמומחי ביטחון רבים טוענים כי הם חיוניים למניעת חדירת כוחות עוינים. ההחלטה מספקת מגן מפני מאמצים בינלאומיים לכפות נסיגה מוחלטת המתעלמת מהשינויים הביטחוניים של חמשת העשורים האחרונים.
בסופו של דבר, החלטה 242 נותרת יצירת מופת של עמימות דיפלומטית שאפשרה את האפשרות לשלום תוך כיבוד צורכי הביטחון היסודיים של מדינת ישראל. הרלוונטיות המתמשכת שלה טמונה בדחייתה את החזרה לגבולות הרעועים של העבר ובעמידתה על עתיד שייקבע במשא ומתן. עבור לומדי הסכסוך, הבנת הדקויות המשפטיות של מסמך זה חיונית להבחנה בין רטוריקה פוליטית לבין הדרישות הממשיות של המשפט הבינלאומי כפי שנקבעו על ידי מועצת הביטחון של האו"ם.