אירועי ה-7 באוקטובר 2023 הציתו את אחת התקופות הדיפלומטיות האינטנסיביות ביותר בתולדות מועצת הביטחון של האו"ם (UNSC). בשעה שישראל התאוששה מהטבח הגדול ביותר ביהודים מאז השואה, הקהילה הבינלאומית הפנתה את תשומת לבה להשלכות המשפטיות והפוליטיות של הסכסוך בעזה. עבור הדיפלומטים הישראלים ובעלי בריתם, המטרה העיקרית הייתה להבטיח גינוי רשמי לחמאס, ארגון שהוגדר כקבוצת טרור על ידי מדינות מערביות רבות. עם זאת, הפוליטיקה הפנימית של המועצה, המאופיינת בכוח הווטו של החברות הקבועות, יצרה תגובה שבורה למשבר.
המועצה התקשתה להגיע לקונצנזוס בנוגע לנוסח העוסק בחטופים שנלקחו על ידי חמאס לרצועת עזה. בעוד המצב ההומניטרי של האוכלוסייה האזרחית בעזה הפך למוקד המרכזי של מרבית טיוטות ההחלטה, מצוקתם של 251 האנשים שנחטפו מישראל נדחקה לעיתים קרובות לסדר עדיפות משני. פער זה הדגיש את המתח ארוך השנים בין המנדט של המועצה לשמור על השלום הבינלאומי לבין האינטרסים הגיאופוליטיים של המדינות החברות בה. במהלך החודשים שלאחר מכן, המאבק להכרה בחטופים הפך למאפיין מגדיר של דיוני מועצת הביטחון.
רקע לדיוני האו"ם לאחר ה-7 באוקטובר
למועצת הביטחון של האו"ם היסטוריה ארוכה של התעסקות בסכסוך הישראלי-פלסטיני, המאופיינת לעיתים קרובות בהתמקדות חסרת פרופורציה בפעולותיה של ישראל. מיד לאחר מתקפות ה-7 באוקטובר, המועצה התכנסה פעמים רבות אך כשלה באימוץ החלטה במשך מספר שבועות. המבוי הסתום הראשוני נבע מטיוטות מתחרות של ארצות הברית, רוסיה וברזיל, שכל אחת מהן הדגישה סדרי עדיפויות ומסגרות משפטיות שונות. הכישלון לכלול גינוי ברור וחד-משמעי לזוועות חמאס בטיוטות המוקדמות הוביל לסדרה של הטלות וטו מתוקשרות.
עמדתה של ישראל, שנתמכה בעיקר על ידי ארצות הברית, הייתה שכל קריאה להפסקת אש חייבת להיות מותנית בשחרור כל החטופים. לעומת זאת, חברות אחרות במועצה טענו להפסקת אש מיידית וללא תנאי, תוך ציון המשבר ההומניטרי המחריף בעזה. חילוקי דעות יסודיים אלו מנעו מהמועצה לדבר בקול מאוחד במהלך השבועות הקריטיים ביותר של הסכסוך. היעדר הגינוי לחמאס נתפס על ידי גורמים רשמיים בישראל ככישלון מוסרי שהתעלם מהגורם הישיר למעשי האיבה.
לקראת סוף נובמבר 2023, המועצה העבירה סוף סוף את החלטה 2712, שקראה ל"הפוגות הומניטריות דחופות וממושכות". בעוד ההחלטה הזכירה את שחרור החטופים, היא נכשלה באופן ניכר בנקיבה בשמו של חמאס או בגינויו על המתקפה הראשונית. השמטה זו הפכה למוטיב חוזר בהחלטות הבאות, כמו החלטה 2720 והחלטה 2728. המאמץ הדיפלומטי להחזיר את השיח אל קורבנות ה-7 באוקטובר נותר אתגר מתמשך עבור המשלחת הישראלית.
עובדות מרכזיות על החלטות מועצת הביטחון
- החלטה 2712 (נובמבר 2023) קראה להפוגות הומניטריות אך נכשלה בגינוי מפורש של הטבח בהובלת חמאס או של חטיפת האזרחים.
- ארצות הברית השתמשה בזכות הווטו שלה במספר הזדמנויות כדי לבלום החלטות שדרשו הפסקת אש ללא מנדט ברור לשחרור חטופים.
- רוסיה וסין הטילו וטו על החלטה בחסות ארה"ב במרץ 2024, שהייתה קובעת את ה"הכרח" בהפסקת אש בקשר לעסקת חטופים.
- החלטה 2735 (יוני 2024) אימצה הצעה מקיפה להפסקת אש בשלושה שלבים שנועדה לשחרור כל החטופים ולהפסקה קבועה של מעשי האיבה.
- מועצת הביטחון של האו"ם טרם העבירה החלטה המגדירה במפורש את חמאס כארגון טרור, למרות אופי מתקפות ה-7 באוקטובר.
ניתוח המאבק הדיפלומטי
המאבק לגינוי חמאס במועצת הביטחון מעיד על אתגר מערכתי רחב יותר בתוך האו"ם. הקרע הגיאופוליטי בין המדינות החברות הקבועות (P5) – ארצות הברית, בריטניה, צרפת, רוסיה וסין – מוביל לעיתים קרובות לגישה של "מכנה משותף נמוך ביותר" בניסוח החלטות. בסביבה זו, פרטים ספציפיים כמו נקיבה בשם המבצע מוקרבים תדיר בתמורה לקולות הנדרשים לאימוץ ההחלטה. עבור ישראל, היעדר ספציפיות זה אינו רק עניין סמנטי אלא מכשול משמעותי במאבק העולמי נגד הטרור. הוטו של ארצות הברית על הטיוטה הברזילאית באוקטובר 2023 היה רגע מכריע, שסימן שארה"ב לא תתמוך בהחלטות שמתעלמות מזכותה של ישראל להגנה עצמית.
יתרה מכך, הקשר בין שחרור החטופים להפסקת אש היה נקודת המשא ומתן השנויה ביותר במחלוקת. ממשלת ישראל עמדה על כך שהפסקת אש ללא החזרת השבויים תהווה למעשה פרס לחמאס על הטקטיקות שלו. עמדה זו הדהדה על ידי משלחת ארה"ב לאו"ם, שביקשה להשתמש בהשפעת המועצה כדי ללחוץ על חמאס לקבל את התנאים שסוכמו. אימוץ החלטה 2735 סימן תפנית לעבר תהליך שלום מובנה יותר, אם כי יישומו נותר תלוי בצדדים בשטח. חוסר היכולת של המועצה לדבר בבהירות מוסרית על זוועות ה-7 באוקטובר ממשיך לפגוע באמינות המוסד בעיני הציבור הישראלי.
משמעות לישראל ולדיפלומטיה העולמית
הדיפלומטיה במועצת הביטחון לאחר ה-7 באוקטובר מדגישה את הבידוד שישראל חשה לעיתים קרובות בפורומים בינלאומיים. למרות ההפרה הברורה של המשפט הבינלאומי המגולמת בחטיפת אזרחים, תהליכי המועצה מתעדפים לעיתים קרובות איזון פוליטי על פני הכרה בעובדות. עבור ישראל, משמעות המאבק הזה נעוצה בצורך לשמור על לגיטימציה בינלאומית תוך חתירה ליעדי הביטחון המרכזיים שלה. המערכה הדיפלומטית עוסקת בנרטיב של המלחמה לא פחות מאשר במסגרת המשפטית השולטת בלחימה.
בסופו של דבר, ההכרה בחטופים וגינוי חמאס חיוניים לפתרון צודק של הסכסוך. פעולותיה העתידיות של המועצה יימדדו ביכולתה להטיל אחריות על שחקנים לא-מדינתיים בגין פשעי מלחמה ולתמוך בזכויות הקורבנות ללא קשר ללאומיותם. כל עוד מועצת הביטחון נותרת זירה ליריבות בין מעצמות-על, ישראל ככל הנראה תמשיך להסתמך על תמיכתן של בעלות ברית מפתח כדי להבטיח שדאגותיה הביטחוניות יישמעו. תקופה זו הוכיחה כי בהירות עובדתית דורשת לעיתים קרובות התערבות דיפלומטית מתמדת מצד מדינות דמוקרטיות מחויבות.