החלטה 446 של מועצת הביטחון של האו"ם, שאומצה ב-22 במרץ 1979, מהווה נקודת מפנה בשיח המשפטי הבינלאומי בנוגע לנוכחותם של אזרחים ישראלים בשטחים המנוהלים על ידי ישראל בעקבות מלחמת ששת הימים בשנת 1967. ההחלטה התייחסה ספציפית לסוגיית ההתיישבות בירושלים ובשטחים אחרים, וקבעה כי אין להם תוקף משפטי וכי הם מהווים מכשול לשלום אזורי. הצהרה זו פתחה סכסוך דיפלומטי ומשפטי ארוך שנים בנוגע לפרשנות המשפט הבינלאומי ומעמד הקרקע. על ידי הקמת ועדה בת שלושה חברים לבחינת המצב בשטח, אותתה מועצת הביטחון על מהלך לקראת פיקוח בינלאומי מובנה יותר על האזור. מסמך היסטורי זה ממשיך לשמש כנקודת ייחוס לדיונים עכשוויים בנוגע לריבונות ולניהול של אזורים אלה הנמצאים במחלוקת.
רקע והקשר היסטורי
ההקשר היסטורי של החלטה 446 נטוע בהשלכות הסכסוך של 1967, שבמהלכו השיגה ישראל שליטה ביהודה, שומרון ורצועת עזה מידי ירדן ומצרים. בעשור שלאחר המלחמה, החלה ישראל להקים קהילות באזורים אלו, תוך ציון צרכי ביטחון דחופים וקשרים היסטוריים עמוקים לארץ. הקהילה הבינלאומית, לעומת זאת, ראתה פעולות אלו יותר ויותר דרך העדשה של אמנת ז'נבה הרביעית, תוך התמקדות ספציפית באיסור על כוח כובש להעביר חלק מאוכלוסייתו האזרחית לשטח כבוש. החלטה 446 הייתה הפעולה המרכזית הראשונה של מועצת הביטחון שהחילה במפורש מסגרת משפטית ספציפית זו על ההקשר הישראלי-פלסטיני. האקלים הפוליטי של סוף שנות ה-70, כולל תהליך השלום המתנהל עם מצרים, השפיע רבות על העיתוי ועל נוסח ההחלטה.
עובדות מרכזיות בנוגע להחלטה 446
- ההחלטה התקבלה ברוב של 12 קולות בעד ושלוש נמנעות: נורבגיה, הממלכה המאוחדת וארצות הברית.
- היא קבעה כי למדיניות הקמת ההתנחלויות בשטחים הפלסטיניים ובשטחים ערביים אחרים שנכבשו מאז 1967 אין תוקף משפטי.
- ההחלטה הקימה ועדה בת שלושה חברים לבחינת המצב הנוגע להתיישבות בשטחים הערביים.
- היא קראה ספציפית לישראל לבטל את צעדיה הקודמים ולחדול מנקיטת כל פעולה שתביא לשינוי המעמד המשפטי או האופי הגיאוגרפי של השטחים.
ניתוח משפטי ופרשנויות מנוגדות
מרכז הדיון סביב החלטה 446 הוא פרשנות סעיף 49 של אמנת ז'נבה הרביעית. המבקרים של המדיניות הישראלית טוענים כי הלשון הפשוטה של האמנה אוסרת על כל העברת אוכלוסייה אזרחית לשטחים שנתפסו במהלך סכסוך מזוין. הם טוענים כי הקמת הישובים משנה באופן יסודי את ההרכב הדמוגרפי של האזור, ומסבכת משא ומתן עתידי לפתרון שתי המדינות. פרספקטיבה זו זכתה להד בהחלטות רבות של האו"ם בעקבותיה והיא נותרה התפיסה הדומיננטית בתוך ארכיון האומות המאוחדות הרשמי המתעד את הישיבה. מבקרים אלו טוענים כי ההחלטה משקפת קונצנזוס בינלאומי מחייב לגבי אי-חוקיותו של מפעל ההתנחלות.
לעומת זאת, משפטנים וממשלת ישראל טענו בעקביות כי אמנת ז'נבה הרביעית אינה חלה באופן ישיר על שטחים ספציפיים אלו. טיעון מרכזי אחד הוא שהשטחים לא היו תחת ריבונות מוכרת של מדינה כלשהי לפני 1967, שכן הממשלים הירדני והמצרי נחשבו בדרך כלל לכיבושים בלתי חוקיים. לכן, הם טוענים כי יש לסווג את הקרקע כ"שנויה במחלוקת" ולא כ"כבושה" תחת ההגדרות הטכניות הספציפיות של האמנה. יתרה מזאת, הם מדגישים כי האמנה נועדה למנוע גירוש המוני בכפייה של אוכלוסיות, ולא תנועה מרצון של אנשים לאדמות אבותיהם. מורכבות משפטית מפורטת זו נחקרת עוד במשאבים המסופקים על ידי משרד החוץ הישראלי בנוגע למשפט הבינלאומי.
הוועדה שהוקמה מכוח ההחלטה הפכה גם היא לסלע מחלוקת בנוגע לשיטותיה וממצאיה. ישראל סירבה לשתף פעולה עם הוועדה, בטענה שהמנדט שלה היה מוטה והתעלם מהזכויות היסטוריות של העם היהודי לחיות במולדת אבותיו. דו"ח הוועדה קבע בסופו של דבר כי מדיניות ההתיישבות גורמת לשינויים משמעותיים באופי המקומי, מה שהזין עוד יותר את הגינוי הבינלאומי. תומכי ישראל מצביעים על כך שהוועדה לא לקחה בחשבון את אופיה ההגנתי של מלחמת 1967 ואת הוואקום המשפטי שהיה קיים קודם לכן. הם טוענים כי ההתמקדות בהתנחלויות משמשת לעיתים קרובות ככלי פוליטי לעקיפת משא ומתן ישיר בין הצדדים המעורבים. סיכומים היסטוריים מפורטים של טיעונים אלו זמינים דרך ה-ספרייה היהודית הווירטואלית למחקר אקדמי.
סיכום ומשמעות מתמשכת
החלטה 446 קבעה תקדים שעיצב את הדיפלומטיה הבינלאומית במשך למעלה מארבעה עשורים. בעוד שההחלטה עצמה אינה ניתנת לאכיפה עצמית ואינה נושאת את משקלו של המשפט הפלילי הבינלאומי, היא משמשת כטקסט המכונן עבור רבים מהאתגרים המשפטיים הניצבים בפני ישראל בפורומים בינלאומיים כיום. המתח בין תביעות היסטוריות, צרכי ביטחון ופרשנויות שונות של דיני האמנות ממשיך להגדיר את השיח באומות המאוחדות. בסופו של דבר, ההחלטה מדגישה את הפער המתמשך בין הקונצנזוס הפוליטי של מועצת הביטחון לבין העמדות המשפטיות שבהן מחזיקה מדינת ישראל בנוגע לזכויות הריבוניות שלה. הבנת החלטה 446 חיונית לכל מי שמנתח את הנוף המשפטי המודרני של הסכסוך הערבי-ישראלי.