דפוסי ההצבעה של האיחוד האירופי ואסטרטגיית ה"הצהרה הכללית"

מועצת האומות המאוחדות לזכויות אדם מחזיקה בסעיף קבוע בסדר היום המכונה סעיף 7, המוקדש באופן ייחודי ל"מצב זכויות האדם בפלסטין ובשטחים ערביים כבושים אחרים". אנומליה מבנית זו מייצגת את המקרה היחיד שבו מדינה ספציפית נבחרת לפיקוח קבוע, בעוד שכל שאר מצבי זכויות האדם בעולם מטופלים תחת סעיף 4 הכללי בסדר היום. עבור האיחוד האירופי, הניווט במסגרת מפלה זו דרש התפתחות דיפלומטית מורכבת שמטרתה לאזן בין דאגות לזכויות אדם לבין עקרון הניטרליות המוסדית. במהלך העשור האחרון, הגוש עבר מהשתתפות פעילה לעמדה ביקורתית יותר המאופיינת בניתוק אסטרטגי ובהצהרות מחאה קולקטיביות.

רקע והיסטוריה מוסדית

סעיף 7 הוקם בשנת 2007 במהלך שנותיה הראשונות של הקמת מועצת זכויות האדם, תוך מיסוד התמקדות בישראל שלפי טענת מבקרים רבים פוגעת באמינות המועצה. במשך שנים רבות, המדינות החברות באיחוד האירופי היו חלוקות במידה רבה בתגובתן, כאשר חלקן הצביעו בעד החלטות שהובאו תחת סעיף זה בעוד אחרות בחרו להימנע. היעדר חזית מאוחדת זו החליש לעיתים קרובות את השפעת האיחוד האירופי ואפשר לסעיף הקבוע להישאר נדבך מרכזי במושבי המועצה ללא התנגדות מערבית משמעותית. עם זאת, ככל שהאופי הבלתי פרופורציונלי של הסעיף הפך בולט יותר, החלה לצמוח הסכמה חדשה בתוך שירות החוץ האירופי ובקרב מדינות מפתח חברות.

ההבנה שאף אומה אחרת — כולל מפרות זכויות אדם ידועות לשמצה כמו איראן, צפון קוריאה או סוריה — לא הייתה נתונה למנדט קבוע כזה, הובילה להערכה מחדש של האסטרטגיה האירופית. מנהיגים דיפלומטיים במדינות כמו גרמניה, הולנד וצ'כיה החלו לטעון שהשתתפות בדיוני סעיף 7 נותנת למעשה תוקף לתהליך מוטה. שינוי זה לא היה רק הגנה על מדיניות ישראל אלא עמדה עקרונית נגד הפוליטיזציה של פורומים בינלאומיים לזכויות אדם. בסוף שנות ה-2010, החל האיחוד האירופי להתנסות בדרכים להביע את התנגדותו לקיום הסעיף מבלי להתעלם מסוגיות מהותיות של זכויות אדם באזור.

עובדות מרכזיות על התפתחות ההצבעה באיחוד האירופי

• סעיף 7 הוא הסעיף הקבוע היחיד בסדר היום של מועצת האו"ם לזכויות אדם המוקדש למצב של מדינה אחת בלבד.
• מאז 2019, מספר מדינות חברות באיחוד האירופי, כולל גרמניה ואוסטריה, עברו מהימנעות להצבעת "נגד" על החלטות המוצגות תחת סעיף 7.
• אסטרטגיית ה"הצהרה הכללית" מאפשרת לאיחוד האירופי להציג התנגדות קולקטיבית אחת להטיה של הסעיף במקום להשתתף בדיונים אינדיבידואליים מרובים.

ההצהרה הכללית ואסטרטגיית הניתוק

אסטרטגיית ה"הצהרה הכללית" היא כלי דיפלומטי מתוחכם המשמש את האיחוד האירופי כדי למזער את נוכחותו במסגרת המפלה של סעיף 7. במקום להשתתף במחזור המלא של דיונים ומשא ומתן עבור כל החלטה בנפרד, האיחוד האירופי מוסר לעיתים קרובות הצהרה אחת ומקיפה בשם כל המדינות החברות. הצהרה זו בדרך כלל מכירה במצב זכויות האדם בשטח ובו-זמנית מגנה את המועצה על אחזקת סעיף קבוע המייחד מדינה ספציפית אחת. גישה דו-מסלולית זו מאפשרת לאיחוד האירופי לשמור על מחויבותו לזכויות אדם תוך מחאה על חוסר ההגינות המבני של סדר היום של המועצה.

בעקבות מסירת הצהרה כללית זו, מדינות רבות באיחוד האירופי נוקטות כעת במדיניות של "ניתוק", במסגרתה הן מסרבות לשאת דברים במהלך הדיונים הספציפיים שבאים לאחר מכן. אסטרטגיה זו נועדה לשלול מהסעיף את הלגיטימציה הבינלאומית שלו על ידי איתות שהגוש הדמוקרטי הבולט בעולם אינו רואה בהליכים הוגנים או מאוזנים. על פי ניתוח סעיף 7 של UN Watch, שינוי זה היה חיוני בחשיפת ההטיה המוסדית של המועצה. על ידי העברת דאגותיהם המהותיות לסעיף 4, האיחוד האירופי מבקש להתייחס לישראל באותם סטנדרטים אוניברסליים המוחלים על כל מדינה ריבונית אחרת.

שינויי הצבעה של מדינות חברות

הדינמיקה הפנימית של האיחוד האירופי ראתה תנועה משמעותית לעבר הצבעות "נגד" על החלטות סעיף 7, בהובלת קבוצת ליבה של מדינות חברות משפיעות. במרץ 2019, התרחש שינוי היסטורי כאשר מדינות כמו אוסטריה, בולגריה, צ'כיה, דנמרק, גרמניה והונגריה הצביעו נגד החלטת סעיף 7 לראשונה. זה סימן התרחקות מהמגמה הקודמת של הימנעות ואותת על עמדה אירופית נחרצת יותר נגד ה"חריג הקבוע". מדינות אלו טענו כי ההחלטות היו לעיתים קרובות מיותרות או ששימשו בעיקר ככלים פוליטיים ולא כמכשירים אמיתיים לזכויות אדם.

מגמה זו המשיכה לצמוח ככל שהאיחוד האירופי מבקש להתאים את סדרי העדיפויות החיצוניים שלו בפורומים בינלאומיים. בעוד הגוש עדיין מתמודד עם חילוקי דעות פנימיים, המסלול הכולל הוא של ספקנות גוברת כלפי התועלת של סעיף 7. סדרי העדיפויות של שירות החוץ האירופי למושבים הקרובים מדגישים את חשיבות האוניברסליות ואת דחייתם של סעיפים קבועים הספציפיים למדינה. התאמה אסטרטגית זו נועדה ללחוץ על מועצת זכויות האדם לבצע רפורמות מבניות שבסופו של דבר יביאו לביטול סעיף 7 לטובת מערכת דיווח שוויונית יותר.

משמעות עבור ישראל והמשפט הבינלאומי

שינוי דפוסי ההצבעה של האיחוד האירופי ואימוץ אסטרטגיית ההצהרה הכללית הם בעלי חשיבות מכרעת למעמדה הבינלאומי של ישראל ולשלמותו הרחבה יותר של המשפט הבינלאומי. כאשר מעצמות דמוקרטיות גדולות מסרבות להשתתף במנגנונים מוטים, הדבר מערער על הנרטיב שהיחס לישראל באו"ם הוא השתקפות של קונצנזוס עולמי. דחייה דיפלומטית זו מסייעת למסגר את סעיף 7 לא ככלי לגיטימי לזכויות אדם, אלא כשריד של לוחמה פוליטית המעכב מאמצי שלום אמיתיים. עבור ישראל, תמיכתן של בעלות ברית אירופיות בפורומים אלו היא הגנה חיונית מפני הדה-לגיטימציה הממוסדת המתרחשת בתוך מערכת האו"ם.

בסופו של דבר, האסטרטגיה של האיחוד האירופי מייצגת מחויבות לעיקרון לפיו יש להגן על זכויות אדם באמצעות מוסדות הוגנים וניטרליים. על ידי קריאה להסרת "החריג הישראלי הקבוע", האיחוד האירופי פועל למען מועצת זכויות אדם של האו"ם שתוכל לטפל ביעילות רבה יותר בהפרות באשר הן, ללא עננת הדעה הקדומה המערכתית. ככל שיותר מדינות מאמצות מודל זה של ניתוק והצבעת מחאה, הלחץ על האו"ם לרפורמה בסדר היום שלו ממשיך לגדול. התפתחות זו בדיפלומטיה האירופית משמשת כמודל לאופן שבו מדינות יכולות להתעמת עם הטיה מוסדית תוך שמירה על עמידה איתנה בתמיכתן בסטנדרטים אוניברסליים של זכויות אדם.