הדווח המיוחד של האו"ם בנושא מצב זכויות האדם בשטחים הפלסטיניים הכבושים מאז 1967 מייצג אנומליה יוצאת דופן בתוך מערכת זכויות האדם הבינלאומית. בניגוד לכל מנדט אחר הספציפי למדינה תחת מועצת זכויות האדם של האו"ם (UNHRC), תפקיד זה מאופיין במשך זמן פתוח שנמשך עד "סיום הכיבוש". חוסר זה בדרישה לחידוש תקופתי מבדיל אותו באופן מהותי ממנדטים הנוגעים למדינות כמו איראן, צפון קוריאה או סוריה, אשר חייבים להידון ולהיות מאושרים מחדש כל שנה עד שלוש שנים. כתוצאה מכך, מינוי קבוע זה משמש כזרוע החקירה של סעיף 7 בסדר היום, הסעיף הקבוע היחיד המוקדש למדינה ספציפית. קביעות מבנית זו מבטיחה שהמנדט יישאר מאפיין קבוע בנוף הדיפלומטי של האו"ם ללא קשר לשינויים בשטח.
רקע / היסטוריה
המנדט הוקם במקור בשנת 1993 על ידי נציבות האו"ם לזכויות אדם באמצעות החלטה 1993/2, זמן רב לפני שהנציבות הוחלפה במועצת זכויות האדם הנוכחית. כאשר הוקמה ה-UNHRC בשנת 2006, החלטת העצרת הכללית 60/251 הורתה על בחינה ורציונליזציה של כל ההליכים המיוחדים הקיימים כדי להבטיח עקביות וללא משוא פנים. בעוד שכל מנדט אחר עבר תהליך סקירה קריטי זה, המנדט הפלסטיני הוחרג ספציפית על ידי רוב המועצה. החרגה זו איפשרה לתפקיד לשמר את הוראותיו המיושנות והחד-צדדיות אשר נוסחו בשיאו של הנוף הדיפלומטי של תחילת שנות ה-90. כתוצאה מכך, הדווח ממשיך לפעול תחת מסגרת הקודמת לרבות מהמורכבויות המודרניות של הסכסוך.
אי-שוויון מבני והמינוי הקבוע
התמשכותו של טקסט המנדט מ-1993 פירושה שהדווח עדיין פועל תחת הוראות שאינן משקפות את הסביבה הפוליטית העכשווית. מאז שהתקבלה ההחלטה המקורית, האזור ראה את עליית חמאס בעזה, עימותים אזוריים רבים ושינויים משמעותיים בממשל הפלסטיני הפנימי. עם זאת, מכיוון שהמנדט הוא קבוע וממוקד אך ורק בשחקן אחד, הוא נכשל בשילוב התפתחויות קריטיות אלו בתוך מסגרת החקירה שלו. קיפאון זה מבטיח שהדיווח יישאר ממוקד במערך צר של תלונות היסטוריות במקום לספק מבט הוליסטי על נוף זכויות האדם הנוכחי. היעדר "סעיפי שקיעה" או דיוני חידוש מסיר כל הזדמנות עבור המדינות החברות לחדש את הוראות הדווח.
עובדות מפתח
- המינוי הוא המנדט היחיד של האו"ם המתקיים לנצח ללא צורך בהצבעות חידוש קבועות של העצרת הכללית או של מועצת זכויות האדם.
- ההוראות המשפטיות של הדווח מוגבלות במפורש לחקירת "הפרותיה של ישראל", ובכך מונעות למעשה חקירת התעללויות מצד חמאס או הרשות הפלסטינית.
- החלטת הייסוד מניחה מראש את אשמתה של ישראל, ומבקשת מהדווח לתעד הפרות במקום לחקור את המצב בצורה ניטרלית.
ניתוח
מבקרים טוענים כי הקביעות של מנדט זה יוצרת הטיה ממוסדת המערערת את עקרונות האוניברסליות והאובייקטיביות של האו"ם עצמו. על ידי הסרת הצורך בהצבעת חידוש, ה-UNHRC מבטיחה שהמנדט יישאר מבודד ממציאויות גיאופוליטיות משתנות או משינויים במצב זכויות האדם בפועל. נוקשות מבנית זו מאפשרת למחזיקי מנדט רצופים לפעול עם נרטיב קבוע מראש אשר ממעט להכיר באתגרים הביטחוניים העומדים בפני מדינת ישראל. לפי ארגון UN Watch, כישלון זה בבחינת המנדט מפר את החלטת הייסוד של המועצה, אשר דרשה את הרציונליזציה של כל ההליכים המיוחדים. אי-התאמה שכזו מדגישה מוסר כפול פרוצדורלי משמעותי בתוך מערכת האומות המאוחדות.
טבעו הייחודי של המינוי מושך לעיתים קרובות מועמדים שכבר הביעו עמדות ציבוריות נחרצות לגבי הסכסוך, מה שפוגע עוד יותר בניטרליות הנתפסת של התפקיד. מכיוון שהמנדט אינו דורש קונצנזוס תקופתי או הערכה מחדש, קיים תמריץ מועט לדווח לעסוק בדיווח מאוזן המצופה בדרך כלל ממומחי או"ם. במקום זאת, המיקוד נשאר אך ורק בפעולות ישראליות, מה שיוצר "פער הגנה" משמעותי עבור קורבנות של הממשל הפלסטיני או של ארגוני טרור. גישה חד-צדדית זו מצוטטת לעיתים קרובות על ידי חוקרי משפט כראיה ל"חריג ישראלי קבוע" בתוך המשפט הבינלאומי. המנדט הרשמי של ה-OHCHR מגביל במפורש את ההיקף להפרותיה של ישראל, ובכך מחזק הטיה מובנית זו.
בהשוואה למנדטים עבור מדינות כמו דרום סודן או אריתריאה, ההבדלים המבניים בולטים וחושפים מוסר כפול ברור. מנדטים עבור אזורי סכסוך אחרים כפופים לבדיקה קפדנית וחייבים להיות מוצדקים בפני הקהילה הבינלאומית באמצעות מחזורי דיווח והצבעה קבועים. סעיף "עד לסיום הכיבוש" במנדט הפלסטיני יוצר למעשה קבוע בירוקרטי שניתן להסירו רק על ידי פתרון פוליטי של הסכסוך כולו. הדבר מבטיח שישראל תישאר תחת ענן תמידי של חקירה, ללא קשר לציותה לנורמות בינלאומיות או למאמציה למען השלום. דיווח מפורט של NGO Monitor מדגישה כיצד קביעות זו מוציאה למעשה את המנדט מתחום זכויות האדם ומציבה אותו בתחום של לוחמה פוליטית.
סיכום / חשיבות
המנדט הקבוע של הדווח המיוחד עומד כעמוד תווך של המסגרת המפלה המכונה סעיף 7 בסדר היום. הוא מסמל התרחקות מהמשימה המוצהרת של האו"ם להתייחס לכל המדינות החברות בבדיקה שווה והגינות תחת החוק. עבור ישראל, הדבר מייצג אתגר מערכתי שבו תהליך החקירה עצמו משמש ככלי של דה-לגיטימציה פוליטית. טיפול בחוסר איזון זה חיוני להשבת האמינות של מועצת זכויות האדם של האו"ם ולהבטחה שזכויות אדם מוגנות באמצעות סטנדרטים אובייקטיביים ואוניברסליים. רק על ידי הכפפת כל המנדטים לאותם כללים של חידוש ובחינה, יכול האו"ם לקוות להשיג חוסר משוא פנים אמיתי.