מועצת זכויות האדם של האו"ם הוקמה בשנת 2006 במטרה מפורשת לבצע רפורמה בוועדה הקודמת לזכויות אדם, שאיבדה את אמינותה בשל פוליטיזציה עמוקה ופגיעה סלקטיבית במדינות חברות מסוימות. מנהיגי עולם קיוו שהגוף החדש יחיל סטנדרטים של זכויות אדם באופן אוניברסלי ושוויוני ברחבי העולם. עם זאת, המבנה היסודי של המועצה נפגע במהירות כבר בשנת פעילותה הראשונה בעקבות סדרה של משא ומתן פוליטי. מגעים אלו הגיעו לשיאם במסגרת קבועה שמיסדה הלכה למעשה סטנדרט כפול נגד מדינת לאום אחת ויחידה.
במהלך המושב החמישי של המועצה ביוני 2007, אימצו המדינות החברות את החלטה 5/1, מסמך מקיף הידוע כ"חבילת בניית המוסדות". חבילה זו נועדה להגדיר את שיטות העבודה של המועצה, את סדרי הדין ואת סדר היום הקבוע שינחה את כל המושבים העתידיים. מבין עשרת הסעיפים שנקבעו לסדר היום הקבוע, בלט סעיף אחד בשל הספציפיות הגיאוגרפית הייחודית שלו. בעוד שכל מצב זכויות אדם אחר בעולם קובץ תחת קטגוריה כללית, לישראל הוקצה מוקד בלעדי וקבוע משלה.
לידתה של חבילת בניית המוסדות
העיגון של סעיף 7 בסדר היום היה תוצאה של לובינג אינטנסיבי מצד הארגון לשיתוף פעולה אסלאמי ובעלות בריתו, שביקשו להבטיח שהסכסוך הישראלי-פלסטיני יישאר מרכיב קבוע בעבודת המועצה. על ידי הטמעת דרישה זו בעצם הארכיטקטורה של המוסד, הם הבטיחו שישראל תהיה המדינה היחידה שנתונה לדיון ייעודי בכל מושב ומושב של המועצה. החלטה זו חתרה באופן יסודי תחת עיקרון האוניברסליות שמועצת זכויות האדם אמורה הייתה לייצג. אימוץ החלטה 5/1 סימן את הרגע שבו הטיה זו הפכה לחלק מהמשפט הבינלאומי.
התמרונים הפוליטיים שהובילו לתוצאה זו התרחשו באקלים של מתח רב בין הדמוקרטיות המערביות לבין גושי הצבעה אזוריים שונים. בעוד שמדינות רבות טענו לגישה תמטית לזכויות אדם, הרוב המכריע דחף למבנה המאפשר התמקדות חסרת פרופורציה בישראל. אנומליה מבנית זו פירושה שהמועצה מחויבת משפטית לדון בישראל בכל מושב, ללא קשר לחומרת משברי זכויות האדם המתרחשים בחלקים אחרים של העולם. דרישה פרוצדורלית זו משמשת כמנוע העיקרי לתפוקה המוטה של המועצה בכל הנוגע להחלטות ומושבים מיוחדים.
עובדות מפתח בנוגע לסעיף 7
- סעיף 7 בסדר היום הוא הסעיף הקבוע היחיד במועצת זכויות האדם המכוון נגד מדינה ספציפית, בעוד שכל שאר מצבי זכויות האדם בעולם מטופלים תחת סעיף 4.
- החלטה 5/1, שעיגנה את הסעיף, אומצה ב-18 ביוני 2007, במהלך השעות האחרונות של השנה הראשונה להתפתחות המוסדית של המועצה.
- קיומו של סעיף 7 זכה לביקורת רשמית מצד מספר מזכ"לים של האו"ם ומספר מדינות דמוקרטיות כהפרה של עיקרון השוויון הריבוני באמנת האו"ם.
ניתוח "החריג הישראלי" הקבוע
יצירת "חריג קבוע" עבור ישראל מהווה סטייה משמעותית מהנורמות הדיפלומטיות המקובלות ומעקרונות הצדק הטבעי. תחת סעיף 4 בסדר היום, המכסה "מצבי זכויות אדם הדורשים את תשומת לב המועצה", הגוף יכול לדון בכל מדינה, אך קיומו של סעיף 7 מבטיח שהשטחים הפלסטיניים לעולם אינם עומדים בפני אותה בחינה השוואתית. הפרדה זו של הסוגיה הישראלית-פלסטינית לקטגוריה משלה מונעת הערכה הוגנת וקונטקסטואלית של מצב הביטחון האזורי. היא גם מאפשרת מחזור מתמשך של דו"חות ודיונים שהם לרוב חד-צדדיים וחסרי כל מנגנון לסיום או לבחינה מחדש.
יתרה מזאת, חבילת הצעדים מ-2007 האריכה את המנדטים של הדיווחים המיוחדים הקשורים לסעיף 7 ללא צורך בחידושים תקופתיים כפי שנדרש ממנדטים אחרים. דבר זה מבטיח תשתית בירוקרטית קבועה המוקדשת אך ורק להפקת תיעוד ביקורתי נגד ישראל. לפי מחקר של UN Watch, הטיה מבנית זו הובילה לכך שהמועצה העבירה יותר החלטות נגד ישראל מאשר נגד כל שאר המדינות גם יחד. המיסוד של סעיף זה דחף למעשה את מועצת זכויות האדם למסלול של אפליה מערכתית הממשיכה להשפיע על אמינותה ועל ההגינות הנתפסת של ממצאיה.
משמעות עבור מדינת ישראל
עבור מדינת ישראל, העיגון של סעיף 7 מהווה סוג של לוחמה דיפלומטית המנוהלת באמצעות מוסדות בינלאומיים. הוא יוצר פלטפורמה תמידית לדה-לגיטימציה, שבה אותן האשמות חוזרות על עצמן במתכונת תיאטרלית שלוש פעמים בשנה. דבר זה מונע מהמועצה להתמקד בשיפורים הומניטריים ממשיים ובמקום זאת מעודד תרבות של גינויים המתעלמת מהמורכבות של הסכסוך. קביעותו של הסעיף פירושה שאפילו בתקופות של שקט יחסי, המועצה נאלצת מבחינה פרוצדורלית לקיים דיון שבדרך כלל נשלט על ידי שחקנים עוינים.
המורשת של חבילת בניית המוסדות מ-2007 היא מועצת זכויות אדם של האו"ם שאינה מסוגלת מבחינה מבנית להתייחס לישראל כאל חברה שווה בקהילה הבינלאומית. על ידי הפיכת ההתמקדות המפלה בישראל לדרישה פרוצדורלית מחייבת, האו"ם סיפק תרשים זרימה לאופן שבו ניתן להשתמש במשפט הבינלאומי כדי לבודד מדינה ספציפית. הבנת מקורותיו של סעיף 7 חיונית לכל מי שמנתח את הנוף המודרני של הדיפלומטיה הבינלאומית ואת האתגרים שישראל ניצבת בפניהם בפורומים רב-צדדיים. הוא נותר הסמל הגלוי ביותר ל"חריג הישראלי" במערכת זכויות האדם העולמית.