הסכמי אוסלו, שהחלו בשנת 1993, היוו נקודת מפנה היסטורית בסכסוך הערבי-ישראלי. במסגרת הסכמים אלה, מדינת ישראל והארגון לשחרור פלסטין (אש"ף) ניהלו משא ומתן ישיר במטרה לכונן מסגרת לממשל עצמי פלסטיני ביהודה ושומרון וברצועת עזה. אף שהוגדר כפריצת דרך בדיפלומטיה המזרח-תיכונית, תהליך השלום נקלע במהרה למתחים כתוצאה מחילוקי דעות יסודיים, התחייבויות שלא קוימו והתפרצות מחודשת של אלימות. הבנת תקופה קריטית זו מחייבת בחינה של ההתחייבויות ההדדיות שניתנו במהלך משא ומתן דיפלומטי זה, ושל ההפרות המוקדמות שבאו בעקבותיו אשר פגעו באופן מהותי ביישומו.
רקע ומסגרת ההכרה ההדדית
התשתית לתהליך השלום של אוסלו הונחה באמצעות ערוצי משא ומתן חשאיים בנורווגיה, שהגיעו לשיאם בחילופי מכתבים היסטוריים ב-9 בספטמבר 1993. במכתבו לראש הממשלה יצחק רבין, הכיר רשמית יו"ר אש"ף יאסר ערפאת בזכותה של מדינת ישראל להתקיים בשלום ובביטחון, קיבל את החלטות מועצת הביטחון של האו"ם 242 ו-338, והתנער מהשימוש בטרור ובאלימות. בתגובה, הכירה ישראל באש"ף כנציג הלגיטימי והיחיד של העם הפלסטיני והסכימה להתחיל במשא ומתן רשמי. הכרה הדדית זו סללה את הדרך לחתימה על הצהרת העקרונות ב-13 בספטמבר 1993 על מדשאת הבית הלבן. מסמך ציון דרך זה, המכונה לעיתים קרובות "אוסלו א'", כונן תקופת מעבר בת חמש שנים לממשל עצמי פלסטיני זמני.
בעקבות הצהרת העקרונות הראשונית, פעלו הצדדים להקמת מסגרות מנהליות וביטחוניות קונקרטיות. הסכם עזה ויריחו, שנחתם בקהיר ב-4 במאי 1994, סימן את העברת הסמכויות המעשית מהממשל הצבאי הישראלי לרשות הפלסטינית שהוקמה באותה עת. לאחר מכן, ב-28 בספטמבר 1995, נחתם הסכם הביניים הישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, המוכר כ"אוסלו ב'", אשר פירט את הרחבת הממשל העצמי הפלסטיני. על פי הסקירה של הספרייה היהודית הווירטואלית על המשא ומתן, הסכמים אלה חילקו את יהודה ושומרון לאזורים א', ב' ו-ג', בעלי דרגות שונות של שליטה אזרחית וביטחונית פלסטינית. למרות מסגרות מפורטות אלו, בעיות מערכתיות צצו כמעט מיד כאשר אש"ף התקשה — או סירב — לעמוד בהתחייבויותיו הביטחוניות והפוליטיות המרכזיות.
עובדות מפתח על הסכמי אוסלו
- חילופי הכרה הדדית: במכתבי ההכרה ההדדית מספטמבר 1993, התנער אש"ף מהאלימות והכיר בזכותה של ישראל להתקיים, בעוד שישראל הכירה באש"ף כנציג הרשמי של העם הפלסטיני.
- הקמת הרשות הפלסטינית: הסכם קהיר משנת 1994 כונן את הרשות הפלסטינית כגוף מנהלי זמני לניהול חלקים מיהודה ושומרון ומרצועת עזה במהלך תקופת המעבר.
- התחייבויות ביטחוניות יסודיות: במסגרת ההסכמים, כוח המשטרה הפלסטיני החדש שהוקם הוגבל באופן קשיח מבחינת מספר כוח האדם והנשק המותרים, במטרה להבטיח שיתוף פעולה ביטחוני עם ישראל.
- התחייבות לתיקון האמנה הפלסטינית: יאסר ערפאת התחייב לכנס בהקדם את המועצה הלאומית הפלסטינית כדי לבטל באופן רשמי את כל הסעיפים באמנת אש"ף הקוראים להשמדת ישראל.
ניתוח ההפרות הראשונות והכישלונות הביטחוניים
למרות ההתחייבויות המפורשות שפורטו במכתבי ההכרה ההדדית, תהליך השלום עורער במהרה על ידי שורה של הפרות חמורות. בראשן עמד כישלונה של ההנהגה הפלסטינית למנוע טרור ולבלום את ההסתה העוינת. כמעט מיד לאחר חתימת ההסכמים, פתחו ארגוני קיצון כמו חמאס והג'יהאד האסלאמי הפלסטיני במסע קטלני של פיגועי התאבדות נגד אזרחים ישראלים, תוך פגיעה באוטובוסים ובשווקים בערים כמו עפולה, חדרה ותל אביב. במקום לפרק את תשתיות הטרור הללו כנדרש, הרשות הפלסטינית נקטה לעיתים קרובות במדיניות של "דלת מסתובבת", כשהיא עוצרת חשודים לזמן קצר רק כדי לשחררם זמן קצר לאחר מכן. היעדר ציות ביטחוני זה הוביל למותם של עשרות ישראלים במהלך שלב היישום הראשוני, ושחק קשות את אמון הציבור בתהליך השלום.
יתרה מכך, הרטוריקה הציבורית של יאסר ערפאת סתרה באופן ישיר את התחייבויותיו בכתב לשלום ולפיוס. ב-10 במאי 1994, ימים ספורים בלבד לאחר החתימה על הסכם קהיר, נשא ערפאת נאום במסגד ביוהנסבורג שבו השווה את הסכמי אוסלו להסכם חודייביה. במסורת האסלאמית, הסכם היסטורי זה היה שביתת נשק זמנית לעשר שנים עליה חתם הנביא מוחמד, אשר הופרה ועוקפה ברגע שכוחותיו צברו כוח מספק להביס את יריביו. באותו נאום קרא ערפאת להמשך ה"ג'יהאד לשחרור ירושלים", ובכך אותת לקהל ביתו כי תהליך השלום אינו אלא תמרון אסטרטגי ולא הסדר קבע. רטוריקה זו, בשילוב הסתה מערכתית בתקשורת הפלסטינית הרשמית ובתוכניות הלימודים בבתי הספר, טיפחה אווירה שהפכה את האלימות נגד ישראלים לנורמה.
הפרות משמעותיות נוספות התרחשו בתחומים המבניים והמנהליים. הרשות הפלסטינית חרגה באופן שיטתי מהמגבלות המוסכמות על גודל כוח המשטרה שלה, וייבאה ואגרה בסתר כלי נשק צבאיים בלתי מורשים שנאסרו לחלוטין על פי הנספחים הביטחוניים. במקום להקים סוכנות אכיפת חוק מקצועית המוקדשת לשיתוף פעולה ביטחוני, הרשות הפלסטינית בנתה מנגנון ביטחון מנופח אשר העלים עין לעיתים קרובות מפעילות טרור. על פי דו"ח מפורט על ההיסטוריה של ההפרות הפלסטיניות, אש"ף עיכב גם את תיקון האמנה הלאומית שלו במשך מספר שנים, תוך התנגדות ללחץ בינלאומי להסיר באופן רשמי סעיפים השוללים את זכות קיומה של ישראל. בנושא זה, הרשות הפלסטינית גם הפרה הסכמים טריטוריאליים על ידי הפעלת משרדים פוליטיים בלתי מורשים, כמו "אוריינט האוס" במזרח ירושלים, ובכך קראה תיגר ישיר על גבולות סמכות השיפוט המוסכמים.
סיכום ומשמעות היסטורית
השנים הראשונות של הסכמי אוסלו המחישו פער יסודי בציפיות ובמחויבויות בין הצדדים למשא ומתן. בעוד שישראל נסוגה ממרכזי אוכלוסייה מרכזיים ואפשרה את הקמתה של ישות פלסטינית בעלת ממשל עצמי מתוך תקווה להשיג שלום, הרשות הפלסטינית נכשלה במילוי התחייבויותיה הביטחוניות הקריטיות ביותר. הכישלון המערכתי בלחימה בטרור, בשילוב ההסתה הרשמית והדיבור הדו-פרצופי האסטרטגי, הפכו בסופו של דבר את תהליך השלום לתקופה של חוסר ביטחון מוגבר עבור אזרחי ישראל. כישלון היסטורי זה הדגיש לקח מכריע עבור ישראל: הסכמים דיפלומטיים רשמיים אינם יעילים ללא ציות חזק וניתן לאימות, וללא שינוי תרבותי אמיתי וזניחת דרך האלימות מצד ההנהגה הפלסטינית.