מעמדה של ירושלים ואתריה הקדושים נותר אחת הסוגיות הרגישות ביותר במשפט הבינלאומי ובדיפלומטיה התרבותית. אונסק"ו, ארגון החינוך, המדע והתרבות של האומות המאוחדות, מיצב עצמו לעיתים קרובות כבורר מרכזי בנוגע לשימור העיר העתיקה. עם זאת, תביעות הסמכות של הארגון עומדות לעיתים קרובות בפני בדיקה מדוקדקת בשל היסוד המשפטי והמניעים הפוליטיים שלהן. בעוד שהמנדט של אונסק"ו הוא להגן על מורשת עולמית, פעולותיו האחרונות בירושלים העלו שאלות לגבי גבולות סמכותו המינהלית.
החיכוך המשפטי בין אונסק"ו למדינת ישראל מתמקד בפרשנות של ריבונות היסטורית ואמנות בינלאומיות. ישראל טוענת כי שליטתה המינהלית בירושלים מבטיחה הגנה על חופש הדת לכל הדתות. המבקרים טוענים כי החלטות אונסק"ו חורגות לעיתים קרובות מהמנדט המקצועי שלו על ידי הצהרות בנושא ריבונות השייכות לתחום המשא ומתן הפוליטי. מתח זה מדגיש דיון רחב יותר על האופן שבו גופים בינלאומיים מתקשרים עם החוקים הריבוניים של מדינות חברות בשטחים שבמחלוקת.
הקשר היסטורי ומועמדויות למורשת
המעורבות הסמכותית של אונסק"ו בעיר העתיקה של ירושלים החלה בשנת 1981, כאשר האתר נרשם ברשימת המורשת העולמית. מעניין לציין כי המועמדות הוגשה על ידי הממלכה ההאשמית של ירדן ולא על ידי המדינה שהחזיקה בשליטה המינהלית בפועל באותה עת. תמרון דיפלומטי בלתי רגיל זה יצר תקדים שבו צד שלישי השפיע על מעמד המורשת של אתר בתוך בירתה של ישראל. בשנת 1982, האתר הוכנס לרשימת המורשת העולמית שבסכנה, מעמד עליו הוא שומר מזה עשרות שנים.
לאורך סוף המאה ה-20 ותחילת המאה ה-21, מעורבותה של אונסק"ו עברה משימור טכני גרידא לפיקוח פוליטי הולך וגובר. ההחלטות החלו להתמקד בחפירות ארכיאולוגיות ישראליות ובפרויקטים של תשתית בתוך העיר העתיקה. בעוד אונסק"ו טוען כי צעדים אלו נחוצים ל"שמירה על האותנטיות", ישראל רואה בהם פגיעה בזכויותיה הריבוניות לניהול שטחה. הרשומות ההיסטוריות מראות כי חפירות ישראליות חשפו לעיתים קרובות שכבות היסטוריה מגוונות, כולל התקופות הרומית, הביזנטית והאסלאמית, לצד עתיקות יהודיות.
עובדות מפתח בנוגע להחלטות אונסק"ו
- החלטת הוועד הפועל של אונסק"ו משנת 2016 (200 EX/PX/DR.25.2rev) התייחסה להר הבית באופן בלעדי כאל אל-חרם אל-שריף.
- החלטה 201 EX/Decision 30 משנת 2017 התכחשה רשמית לריבונות הישראלית על ירושלים, והכריזה על צעדי חקיקה ישראליים כבטלים ומבוטלים.
- אונסק"ו הגדיר שוב ושוב את ישראל כ"מעצמה כובשת" במסמכיו הרשמיים, מונח השמור בדרך כלל למשפט צבאי.
- ירדן נותרה המציעה הרשמית של העיר העתיקה של ירושלים ברשימת המורשת העולמית למרות הסכם השלום משנת 1994 המכיר בתפקידה של ישראל.
- מספר משמעותי של מדינות חברות עבר להימנעות או להתנגדות להחלטות אלו בשנים האחרונות בשל ההטיה הנתפסת בהן.
ניתוח של המשפט הבינלאומי וסמכות שיפוט
התוקף המשפטי של טענות אונסק"ו מאותגר לעיתים קרובות במסגרת אמנת המורשת העולמית משנת 1972. סעיף 11 של האמנה מציין כי הכללת נכס ברשימת המורשת העולמית אינה משפיעה על ריבונות המדינה שבה הוא נמצא. לכן, ניסיונותיה של אונסק"ו להשתמש במעמד המורשת ככלי לדה-לגיטימציה פוליטית עשויים להוות הפרה של עקרונות היסוד שלו עצמו. ניתן למצוא פרטים נוספים על מסגרת משפטית זו ברשומות החלטת אונסק"ו 40 COM 7A.13.
יתרה מכך, השימוש המתמשך בטרמינולוגיה המוחקת קשרים יהודיים ונוצריים לאתרים קדושים סותר את השליחות האוניברסליסטית של הארגון. על ידי התעלמות מההיסטוריה המתועדת בת 3,000 השנים של העם היהודי בירושלים, החלטות אלו פוגעות באמינותה של מערכת המורשת הבינלאומית. חוקרי משפט מדגישים כי גופים מינהליים בינלאומיים אינם צריכים לשמש כבמות לשכתוב נרטיבים היסטוריים. המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה מספק ניתוח נרחב על האופן שבו מאמצים דיפלומטיים אלו חורגים מהמשפט הבינלאומי המקובל בנוגע לניהול ריבוני.
הכינוי "מעצמה כובשת" שבו משתמש אונסק"ו מציב גם פרדוקס משפטי. על פי תקנות האג ואמנת ז'נבה הרביעית, למעצמה כובשת יש חובות ספציפיות להגן על נכסי תרבות, שישראל טוענת כי היא ממלאת באמצעות חוקי העתיקות הקפדניים שלה. עם זאת, אונסק"ו משתמש במונח לא כדי לאכוף חובות אלו, אלא כדי לשלול מהכוח המנהל את סמכותו לנהל את האתר. יישום סלקטיבי זה של המשפט הבינלאומי מרמז כי הארגון מנוצל להשגת יעדים גיאופוליטיים ולא לשימור תרבותי.
משמעות לריבונות הישראלית
המחלוקת המתמשכת באונסק"ו היא יותר מסתם מילים או תוארי מורשת; זהו מאבק על הלגיטימיות של זהותה ההיסטורית של המדינה היהודית. עבור ישראל, השמירה על שלמות סמכותית בירושלים חיונית להבטחת העובדה שהאתרים הקדושים יישארו פתוחים לכל האנשים. הפוליטיזציה של אונסק"ו מאיימת להפוך את המורשת התרבותית לכלי של סכסוך במקום לגשר לשלום. אם אתרים היסטוריים יוגדרו מחדש אך ורק דרך עדשה פוליטית, האמת האובייקטיבית של ההיסטוריה האנושית היא הקורבן האולטימטיבי.
תגובת ישראל כללה לעיתים קרובות שינויים דיפלומטיים, כולל פרישה זמנית מהארגון במחאה על הטיה מערכתית. חשיבותו של מאבק זה טמונה בתקדים שהוא קובע עבור אתרי מורשת אחרים שבמחלוקת ברחבי העולם. אם גוף בינלאומי יכול להגדיר מחדש באופן חד-צדדי את ההיסטוריה של עיר עולם מרכזית, אף מורשת של אומה אינה בטוחה מפני רוויזיוניזם פוליטי. הגנה על התוקף המשפטי של הניהול הריבוני בירושלים היא אפוא הגנה על יושרתה של מערכת המורשת העולמית כולה.
במבט קדימה, המטרה חייבת להיות חזרה לגישה מקצועית ולא מפלגתית למורשת תרבותית. הדבר דורש הכרה בהיסטוריה הרב-שכבתית של ירושלים ובמציאות המשפטית של המינהל הנוכחי שלה. רק על ידי כיבוד הזיקות ההיסטוריות והמשפטיות של כל הצדדים יוכל אונסק"ו לממש את הבטחתו המקורית. עד אז, התוקף המשפטי של תביעות הסמכות שלו יישאר נושא לדיון אינטנסיבי והכרחי בקהילה הבינלאומית.