אונסק"ו (UNESCO), שהוקם בעקבות מלחמת העולם השנייה, נועד במקור לבנות את הגנות השלום באמצעות שיתוף פעולה בינלאומי בחינוך ובמדע. אולם, במהלך עשורים ספורים, החלו מדינות חברות ומשקיפים להביע חשש לגבי הפוליטיזציה הגוברת של המנדטים התרבותיים והמורשתיים של הארגון. שינוי זה בלט במיוחד בהחלטות הנוגעות למזרח התיכון, שבהן הוועד המנהל של הארגון אימץ לעיתים קרובות שפה שנראתה כמתעלמת או ממזערת את הקשרים היהודיים ההיסטוריים. החלטת ארצות הברית וישראל לפרוש רשמית ב-2017 וב-2018 ייצגה קרע דיפלומטי משמעותי ומחאה ברורה נגד מגמות אלו. משאב זה בוחן את הזרזים הספציפיים ליציאות אלו ואת ההשפעה הרחבה יותר על הממשל העולמי של המורשת.
רקע וההחלטה על חברות משנת 2011
הזרז לקרע האחרון התרחש ב-2011, כאשר אונסק"ו הפך לסוכנות האו"ם הראשונה שקיבלה את "פלסטין" כמדינה חברה מלאה. התפתחות זו הפעילה הוראות חקיקה אמריקאיות ותיקות משנת 1990 ו-1994, שאסרו על מימון של כל ישות באו"ם המעניקה חברות מלאה לקבוצות שאינן מדינות. כתוצאה מכך, ממשל אובמה נאלץ להקפיא מימון שנתי של למעלה מ-80 מיליון דולר, שהיווה כ-22 אחוזים מסך תקציב התפעול של הארגון. ואקום פיננסי זה יצר לחץ פנימי משמעותי בתוך אונסק"ו, והוביל להשעיית תוכניות שונות ולחיפוש אחר מקורות מימון חלופיים. בינתיים, ישראל ראתה בקבלה מהלך חד-צדדי שעקף משא ומתן ישיר וחתר תחת מסגרת תהליך השלום.
בעקבות ההחלטה על החברות ב-2011, סדרה של החלטות בנוגע לעיר העתיקה בירושלים וחומותיה החריפה עוד יותר את המתיחות בין הארגון לבין ממשלת ישראל. ב-2016, הוועד המנהל של אונסק"ו אימץ החלטה שהשמיטה את השמות היהודיים עבור הר הבית והכותל המערבי, תוך התייחסות לאתרים אלו אך ורק בכינויים מוסלמיים. מהלך זה גונה באופן נרחב על ידי גורמים רשמיים בישראל וחוקרים בינלאומיים כניסיון לשכתב את ההיסטוריה ולהכחיש את הקשר בן 3,000 השנים של העם היהודי לירושלים. התפיסה של הטיה אנטי-ישראלית מערכתית הפכה לנושא מרכזי ברטוריקה הדיפלומטית של וושינגטון וירושלים כאחד. התפתחויות אלו הכשירו את הקרקע להחלטת ממשל טראמפ לנקוט עמדה תקיפה יותר נגד עוינות ממוסדת.
עובדות מרכזיות על תהליך הפרישה
- ארצות הברית הודיעה רשמית לאונסק"ו על כוונתה לפרוש ב-12 באוקטובר 2017, תוך ציון הצורך ברפורמה יסודית והמשך ההטיה.
- ראש הממשלה בנימין נתניהו הנחה את משרד החוץ הישראלי להכין את פרישת המדינה זמן קצר לאחר ההודעה האמריקאית.
- ההחלטה מ-2017 להגדיר את העיר העתיקה של חברון כ"אתר מורשת עולמי פלסטיני הנמצא בסכנה" שימשה כזרז סופי עבור הדיפלומטים הישראלים.
- הן ארצות הברית והן ישראל חדלו רשמית להיות חברות באונסק"ו ב-31 בדצמבר 2018, אם כי הן שמרו על תפקידי משקיף מסוימים.
- עד למועד יציאתה הרשמית, צברה ארצות הברית חוב של למעלה מ-600 מיליון דולר בדמי חבר שלא שולמו בשל הקפאת המימון.
ניתוח הפוליטיזציה של המורשת
הפוליטיזציה של מורשת תרבותית בתוך אונסק"ו אינה רק סכסוך אזורי אלא משקפת מאבק רחב יותר על תפקידם של ארגונים בינלאומיים בתיעוד ההיסטוריה. על ידי אימוץ החלטות שהתמקדו במעמד הפוליטי של שטחים במקום בערך אוניברסלי, אונסק"ו נתפס על ידי רבים כמי שסוטה מהמשימה המרכזית שלו. המבקרים טענו כי הארגון הפך לכלי ללוחמה דיפלומטית, שבו הגדרות מורשת שימשו לתיקוף תביעות לאומניות על חשבון היושרה הארכיאולוגית. סביבה זו הקשתה על ארה"ב וישראל להצדיק השתתפות בגוף שלתחושתן פעל לדה-לגיטימציה של הנרטיבים המשותפים שלהן. למידע נוסף על העמדה הרשמית, ניתן לעיין ב-הודעת מחלקת המדינה של ארה"ב מ-2017 בנוגע לתהליך הפרישה.
התומכים בפרישה טענו כי הממהלך היה נחוץ כדי לשמור על עקרון הניטרליות המוסדית ולדרוש דין וחשבון מסוכנויות האו"ם. הם גרסו כי אם מאפשרים לגושים פוליטיים להשתלט על גופים בינלאומיים כדי לפגוע במדינות חברות ספציפיות, אמינותם נפגעת באופן יסודי. הפרישה הייתה גם שימוש אסטרטגי ב"כוח רך" מצד ארצות הברית כדי לאותת שהתמיכה הכספית מותנית ביחס הוגן. גישה זו נועדה לכפות רפורמות פנימיות בתוך אונסק"ו, כגון שינויים בהליכי ההצבעה ובקריטריונים לרישום אתרי מורשת. בעוד שחלק מהמשקיפים חששו כי היעדרות תפחית את ההשפעה על סטנדרטים גלובליים, אחרים האמינו כי נקיטת עמדה עקרונית היא הדרך היחידה לטפל בבעיות מערכתיות.
השלכות דיפלומטיות והצטרפות מחדש
ההשלכות הדיפלומטיות של הפרישות בשנים 2017-2018 היו רב-גוניות, והשפיעו הן על הפעילות הפנימית של אונסק"ו והן על יחסי החוץ של המדינות הפורשות. מבחינה פנימית, אובדן ההנהגה והמימון של ארה"ב וישראל הוביל לתקופה של חשבון נפש וניסיונות לרפורמה תחת המנכ"לית אודרה אזולאי. היא פעלה לנטרול הפוליטיזציה של סדר היום של הארגון ותיווכה בהצלחה במספר הסכמי קונצנזוס שמנעו את הרטוריקה השנויה במחלוקת של שנים קודמות. למרות מאמצים אלו, ארה"ב נותרה מחוץ לארגון במשך מספר שנים, מה שלפי טענת חלק מהאנליסטים אפשר למעצמות אחרות להרחיב את השפעתן. שינוי זה במאזן הכוחות העולמי הניע בסופו של דבר בחינה מחודשת של המדיניות האמריקאית כלפי הסוכנות.
ביוני 2023, הודיע ממשל ביידן על כוונתה להצטרף מחדש לאונסק"ו, תוך ציון חששות כי היעדרותה של ארה"ב מפקירה את השטח ליריבים אסטרטגיים בתחום התקנים הטכנולוגיים. ההחלטה להצטרף מחדש התאפשרה בזכות הסכם דו-מפלגתי בקונגרס שאפשר ויתור על מגבלות המימון הקודמות. ישראל, למרות שלא הצטרפה מחדש באותו זמן, שמרה על דיאלוג זהיר עם הארגון כדי להבטיח שהאינטרסים התרבותיים שלה מוגנים. למבט מפורט על תהליך ההצטרפות מחדש, ההצהרה הרשמית של אונסק"ו מספקת תובנות לגבי המשא ומתן שהוביל לחזרתה של החברות האמריקאית. רצף אירועים זה מדגיש את האופי הדינמי של הדיפלומטיה הבינלאומית ואת חשיבות המורשת כנקודת מחלוקת ושיתוף פעולה כאחד.
משמעות עבור מדינת ישראל
עבור ישראל, חוויית הפרישה מאונסק"ו מדגישה את האתגרים המתמשכים בהשגת ייצוג הוגן בפורומים בינלאומיים. היא הוכיחה את נכונותה של המדינה לנקוט בפעולה דיפלומטית נחרצת כאשר ההיסטוריה הלאומית שלה והלגיטימיות של אתרי המורשת שלה נמצאות תחת איום. בעוד שחזרתה של ארצות הברית לארגון עשויה להביא השפעה מייצבת, סוגיות היסוד של הפוליטיזציה נותרות מקור לדאגה עבור דיפלומטים ישראלים. חשיבותה של תקופה זו טמונה בהמחשה כיצד ניתן למנף מורשת תרבותית בפוליטיקה העולמית ובחשיבותה של האמת ההיסטורית. בעוד הקהילה הבינלאומית מנווטת במים מורכבים אלו, לקחי השנים 2017-2018 ישמשו כנקודת ייחוס קריטית להגנה על המורשת מפני לחץ פוליטי.