המנגנונים של תהליך הדיווח של אונסק"ו בנושא "פלסטין הכבושה"

תהליך הדיווח בנושא "פלסטין הכבושה" באונסק"ו מייצג את אחד המנגנונים הפרוצדורליים המורכבים והשנויים ביותר במחלוקת בתוך מערכת האומות המאוחדות. מחזור דיווח רשמי זה מתמקד בעיקר במועצה המבצעת של אונסק"ו, שבה סעיף ספציפי בסדר היום – המכונה לעתים קרובות סעיף 24 או 25 – מחייב את המנכ"לית לספק עדכונים תקופתיים על מצב השימור של אתרי מורשת בירושלים, בחברון וברצועת עזה. בעוד שלכאורה התהליך נועד לפקח על שלמותם הפיזית של ציוני דרך תרבותיים, הוא שימש היסטורית כנקודת מוקד לחיכוכים דיפלומטיים עזים ולדיונים על הפוליטיזציה של שימור המורשת הבינלאומית.

בלב המנגנונים הללו עומדת הגשה קבועה של דוחות המרכזים התכתבויות ונתונים מבעלי עניין שונים, כולל ממשלת ישראל והרשות הפלסטינית. דוחות אלה נועדו להנחות את החלטות המועצה המבצעת, המורכבת מ-58 מדינות חברות האחראיות על פיקוח על תוכניות הארגון. עם זאת, התהליך חורג לעתים קרובות מדיווח טכני אל תחום הנרטיבים הגיאופוליטיים הרגישים. הדבר ניכר במיוחד בניסוח ההחלטות הנלוות לדוחות, המשתמשות לעתים קרובות בטרמינולוגיה שלטענת המבקרים מערפלת או מכחישה את הקשרים ההיסטוריים והדתיים של העם היהודי לירושלים.

רקע והקשר היסטורי

המסגרת המוסדית לתהליך דיווח זה מעוגנת במספר אמנות בינלאומיות, בראשן אמנת האג משנת 1954 להגנה על נכסי תרבות בעת סכסוך מזוין ואמנת המורשת העולמית משנת 1972. המיקוד הספציפי בירושלים התעצם בשנת 1981, כאשר העיר העתיקה של ירושלים וחומותיה נרשמו ברשימת המורשת העולמית בעקבות הצעה של ירדן. זמן קצר לאחר מכן, בשנת 1982, האתר הוכנס לרשימת המורשת העולמית בסיכון, מעמד המחייב משפטית ניטור מתמשך ודיווח תקופתי על ידי מזכירות אונסק"ו. ייעוד זה מספק את הבסיס הפרוצדורלי לסעיפי סדר היום החוזרים המעסיקים את ישיבות המועצה הדו-שנתיות של הארגון.

מבחינה היסטורית, מנגנוני הדיווח נשלטו על ידי "הקבוצה הערבית" בתוך אונסק"ו, שהציגה לעתים קרובות החלטות ביקורתיות מאוד כלפי פעילות ארכיאולוגית ופיתוח ישראלית. החלטות אלה השתמשו לעתים קרובות במינוח ערבי בלעדי לאתרים כמו הר הבית, תוך התייחסות למתחם כולו אך ורק כאל מסגד אל-אקצא/אל-חרם אל-שריף. פרקטיקה זו הובילה להשלכות דיפלומטיות משמעותיות, שהגיעו לשיאן בתקופה של 2016-2017, כאשר מספר מדינות חברות ומנכ"לית אונסק"ו דאז הביעו דאגה משחיקת המנדט של הארגון לנייטרליות ומהפגיעה ביושרת רישום המורשת של העיר העתיקה של ירושלים וחומותיה.

עובדות מרכזיות במחזור הדיווח

• תהליך הדיווח מתרחש במהלך המושבים הדו-שנתיים של המועצה המבצעת של אונסק"ו והמפגשים השנתיים של ועדת המורשת העולמית.
• ההחלטות מבוססות על דוח "מצב שימור" (SOC) המוכן על ידי מזכירות אונסק"ו, הכולל "נספח" המכיל מכתבים ותלונות ממדינות חברות.
• מאז 2017, נעשה שימוש תכוף במנגנון "קונצנזוס" כדי לאמץ החלטות ללא הצבעה רשמית, וזאת במטרה למזער עימותים דיפלומטיים פומביים.
• ההחלטות עוסקות לעתים קרובות ב"מעלה המוגרבים" בירושלים ובמצב אתרי המורשת בעיר העתיקה של חברון וברצועת עזה.
• הניטור אמור להיתמך מבחינה טכנית על ידי "משלחת ניטור תגובתית" לירושלים, אם כי התנאים והרכב המשלחות הללו נותרו במוקד של מבוי סתום.

ניתוח של פוליטיזציה פרוצדורלית

המנגנונים של תהליך הדיווח ספגו ביקורת תכופה על היותם "תרגיל פוליטי" ולא הליך טכני טהור. הדוחות המונפקים על ידי המנכ"לית משמשים למעשה כמרכז לסילוק טענות המועלות על ידי צדדים מסוכסכים, לעתים קרובות ללא אימות עצמאי של מומחי אונסק"ו בשטח. הדבר יוצר מצב שבו הרישום הרשמי של המועצה המבצעת של אונסק"ו יכול להיות מושפע מהנפח ומהאופי של ההגשות ולא מהערכה ארכיאולוגית אובייקטיבית. הסתמכות מבנית זו על נתונים המסופקים על ידי מדינות מאפשרת להשתמש בתהליך הדיווח כפלטפורמה לדיפלומטיה ציבורית ולדה-לגיטימציה של הטענות ההיסטוריות של הצד היריב.

יתרה מכך, המעבר לעבר החלטות "קונצנזוס" תחת הנהגתה הנוכחית של אודרה אזולאי שינה את הנראות של התהליך אך לא בהכרח את התוכן המונח בבסיסו. תחת מנגנון זה, הטקסט השנוי במחלוקת של החלטה מועבר לעתים קרובות לנספח או מאומץ "כגוש אחד" ללא דיון. אמנם הדבר מפחית את תדירות ההצבעות המפלגות במליאה, אך פירוש הדבר הוא גם שהשפה המוטה במסמכי הדיווח נשמרת בארכיוני הארגון. פשרה פרוצדורלית זו מאפשרת לאונסק"ו לשמור על מצג של הרמוניה בעוד שהדיווח הטכני ממשיך להיות ממוסגר תחת התווית "פלסטין הכבושה", מה שמטה באופן אינהרנטי את הדיון בנושא השימור עוד לפני שהחל.

סיכום ומשמעות עבור ישראל

עבור מדינת ישראל, המנגנונים של תהליך הדיווח באונסק"ו מהווים מקור לדאגה משמעותית כיוון שהם משפיעים על ההכרה הבינלאומית בזכויות ההיסטוריות היהודיות ובריבונות של מדינת ישראל על בירתה. השימוש המתמשך במסגרת של "פלסטין הכבושה" באונסק"ו משמש למיסוד נרטיב הרואה בנוכחות הישראלית בעיר העתיקה של ירושלים כבלתי חוקית במהותה וכמזיקה למורשת. לכך יש השלכות רחבות יותר על המשפט הבינלאומי ועל תפקידן של סוכנויות האו"ם בפתרון מחלוקות תרבותיות. מעורבותה של ישראל בתהליך היא לפיכך מאמץ בעל חשיבות עליונה להבטיח שהתיעוד ההיסטורי יישאר מדויק ושהמורשת התרבותית לא תהפוך לכלי נשק למטרות רווח פוליטי.

לסיכום, הבנת המנגנונים של תהליך הדיווח באונסק"ו חיונית לניווט במורכבויות של הדיפלומטיה במזרח התיכון. בעוד שהארגון מוקדש למטרה הנעלה של חינוך ותרבות, המבנים הפרוצדורליים שלו נותרו פגיעים לאג'נדות הפוליטיות של המדינות החברות בו. ערנות והשתתפות פעילה במחזורי דיווח אלה נחוצות כדי להגן על שלמותה של האמת ההיסטורית. על ידי הדגשת הפגמים במנגנונים אלה, בעלי עניין יכולים לפעול למען גישה אובייקטיבית ומכילה באמת לשימור המורשת העולמית, כזו המכבדת את ההיסטוריה המתועדת של כל העמים המעורבים.