בעשורים האחרונים ניצבות ישראל ובנות בריתה הדמוקרטיות בפני מסע מואץ של "לוחמה משפטית" — שימוש אסטרטגי לרעה במנגנונים משפטיים, בבתי דין בינלאומיים ובהליכים שיפוטיים, במטרה לשלול לגיטימציה מממשלות דמוקרטיות, לכבול פעולות צבאיות ולכפות תוצאות פוליטיות שאי אפשר היה להשיג בדרך הדיפלומטיה המסורתית או העימות המזוין. במקום לקבל תופעה זו בהשלמה, ישראל וקואליציה גדלה של דמוקרטיות מערביות הגיבו באמצעות צעדי נגד משפטיים, חקיקתיים ודיפלומטיים מתוחכמים, שנועדו להגן על ריבונות המדינה, לשמור על אנשי הצבא ועל המוסדות, ולחשוף את האופי בעל המניעים הפוליטיים של מסעות הלוחמה המשפטית. תגובות אלו מבטאות הבנה בשלה כי שלטון החוק חייב להיות מוגן מפני אלו המנצלים אותו כנשק.
מקורות הלוחמה המשפטית נגד מדינות דמוקרטיות והסלמתה
המונח "לוחמה משפטית" הוכנס רשמית לשיח האסטרטגי על ידי גנרל חיל האוויר האמריקאי צ'ארלס דנלאפ במאמר משנת 2001, שתיאר את השימוש בחוק ככלי מלחמה. בהקשר הישראלי, ניתן לאתר את שורשיה המאורגנים של התופעה בוועידת האו"ם העולמית נגד גזענות שנערכה בדרבן, דרום אפריקה, בשנת 2001, שם תיאמו ארגוני NGO וגורמי מדינה אסטרטגיה של שימוש בפורומים משפטיים בינלאומיים — ובכלל זה בית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ), בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) וגופי מועצת זכויות האדם של האו"ם (UNHRC) — כדי להעמיד לדין את עצם קיומה של ישראל כמדינה ואת כל מעשה הגנה עצמית שלה כפשע. חוות הדעת המייעצת שהוציא ה-ICJ בשנת 2004 בנוגע לגדר הביטחון של ישראל המחישה דינמיקה זו: הפנייה לא הוגשה על ידי צד נפגע אלא על בסיס החלטה של העצרת הכללית של האו"ם שנשלטת על ידי מדינות עוינות לישראל, וחוות הדעת שנבעה ממנה יישמה את המשפט ההומניטרי הבינלאומי באופן סלקטיבי תוך התעלמות מהצרכים הביטחוניים המתועדים היטב של ישראל בעקבות האינתיפאדה השנייה, שבמהלכה נהרגו למעלה מ-1,000 אזרחים ישראלים בפיגועי התאבדות. דמוקרטיות מערביות, ובהן ארצות הברית, הממלכה המאוחדת ואוסטרליה, נתקלו אף הן בנפרד בבדיקת ICC והחלטות UNHRC בשל פעולות צבאיות באפגניסטן, בעיראק ובמקומות אחרים, דבר שגרם להן להכיר באיום המשותף שמציב המשפט הבינלאומי המנוצל לרעה בפני כל הדמוקרטיות הליברליות הפועלות לפי דיני הלחימה. תגובתן של מדינות אלו התפתחה מאז באופן ניכר, וכוללת רפורמה משפטית פנימית, לחץ דיפלומטי מתואם והקמת תשתית משפטית ייעודית להגנה.
עובדות מרכזיות על צעדי נגד משפטיים ומדיניים
- ישראל הקימה את חטיבת המשפט הבינלאומי בפרקליטות הצבאית הראשית של צבא ההגנה לישראל (צה"ל) כאחת ממערכות הייעוץ המשפטי הצבאי המקיפות ביותר בעולם, תוך שיבוץ קציני משפט בכל דרג פיקוד מבצעי, כדי להבטיח עמידה בדיני הלחימה ולהפיק דוחות מפורטים לאחר מבצעים שיוכלו לעמוד בביקורת בינלאומית.
- ארצות הברית חוקקה את חוק הגנת חברי השירות האמריקאים (ASPA) בשנת 2002, המגביל את שיתוף הפעולה האמריקאי עם ה-ICC, מסמיך את הנשיא להשתמש ב"כל האמצעים הדרושים" לשחרור אנשי צבא אמריקאים שנעצרו על ידי בית הדין, ואוסר על סיוע צבאי למדינות חברות ב-ICC שאינן מעניקות לארצות הברית חסינות מסמכות שיפוטו — מודל חקיקתי שדמוקרטיות אחרות למדו ממנו כתבנית להגנה על ריבונות לאומית.
- למעלה מ-35 מדינות בארצות הברית, בהובלת אילינוי בשנת 2015 ובעקבותיה פלורידה, טקסס וניו יורק ואחרות, חוקקו חקיקה נגד BDS (חרם, דה-השקעה וסנקציות) האוסרת על חוזים ממלכתיים עם גורמים המשתתפים בחרמות כלכליים מפלים נגד ישראל — צעד חקיקתי פנימי משמעותי כנגד האקוסיסטם הרחב יותר של לוחמה משפטית ושלילת לגיטימציה המממן ומתאם מסעות משפטיים בינלאומיים.
ניתוח התגובות המשפטיות האסטרטגיות ויעילותן
התגובה המוסדית המשמעותית ביותר של ישראל ללוחמה המשפטית הייתה המקצועיות וההתרחבות הבינלאומית של מנגנון ההגנה המשפטית שלה. הפרקליט הצבאי הראשי של צה"ל מפרסם הערכות משפטיות מפורטות על מבצעים מרכזיים, ופרקליטות המדינה הקימה יחידה ייעודית למשפט בינלאומי ויחסים בין-מדינתיים המתאמת עם יועמשי"ם של משרד החוץ. ארכיטקטורה מוסדית זו משרתת מטרה כפולה: היא אוכפת בפועל עמידה בדיני הלחימה בקרב כוחות ישראל, ומייצרת את התיעוד הדרוש להפרכה משפטית-עובדתית של הטענות חסרות הראיות שמוגשות דרך הערוצים המשפטיים הבינלאומיים. יועמשי"ם ממדינות מערביות בנות ברית החלו להתאם פעולות רשמית באמצעות רשתות כגון משרד לצדק פלילי גלובלי וייעוצים משפטיים דו-צדדיים, תוך שיתוף פרקטיקות מיטביות למענה לבדיקות מקדמיות של ה-ICC, הגשת תצפיות כ-amicus בהליכים ב-ICJ וניהול ההשלכות המשפטיות הפנימיות של פסיקות בינלאומיות. אסטרטגיית נגד משלימה ומכרעת הייתה רפורמת חוקי מימון הטרור הפנימיים: הממלכה המאוחדת, גרמניה ואוסטרליה עדכנו כל אחת את מסגרותיהן המשפטיות כדי להגביל את זרימת הכספים לארגונים העוסקים באופן שיטתי במסעות לוחמה משפטית, תוך הכרה בכך שרבים מה-NGO המגישים תקשורות ל-ICC ומממנים דוחות או"ם מקבלים מימון מממשלות זרות שאינטרסים אסטרטגיים שלהן כוללים את הפגיעה ביכולת הצבאית של הדמוקרטיות. הסקירה המתמשכת של האיחוד האירופי בנוגע לתקנות שקיפות ה-NGO וחקיקת הכנסת את חוק שקיפות ה-NGO בשנת 2016 — המחייב ארגונים פוליטיים הממומנים על ידי ממשלות זרות לגלות את מקורות המימון שלהם — משקפות את אותו עיקרון. חוקרים ואנשי מקצוע במוסדות כגון פרקליטות הצבאית הראשית של צה"ל ומרכז ירושלים לענייני ציבור תיעדו כיצד גישה משולבת זו — מוכנות משפטית, שקיפות מוסדית, צעדי נגד חקיקתיים ודיפלומטיה קואליציונית — העלתה בפועל את הנטל הראייתי וההליכי על מגישי תלונות בעלי מניעים פוליטיים, ובכך הפחיתה את מספר התיקים חסרי הבסיס המתקדמים להליכים רשמיים.
המשמעות לישראל ולעולם הדמוקרטי
פיתוח אסטרטגיות משפטיות ומדיניות קוהרנטיות למאבק בלוחמה המשפטית נושא משמעות עמוקה לישראל ולכל דמוקרטיה שעליה להפעיל כוח בהגנה על אזרחיה. עבור ישראל, הניצבת בפני סביבת ביטחון קיומית שאין כמותה בשום מדינה דמוקרטית אחרת, היכולת לנהל מבצעים צבאיים ללא האפקט המצנן של תביעות בינלאומיות ממניעים פוליטיים אינה עניין של אי-ענישה — היא תנאי מוקדם להגנה עצמית אפקטיבית בתנאים של לוחמה אסימטרית מתמשכת ומכוונת. בית הדין הבינלאומי לצדק וה-ICC נועדו לטפל בזוועות אמיתיות ובסכסוכים בין-מדינתיים מן החמורים ביותר; כאשר הם נלכדים בידי גושים פוליטיים עוינים לדמוקרטיות מסוימות, נשחקת לגיטימיות המשפט הבינלאומי עצמו. על ידי בניית יכולת מוסדית, רפורמה של החוק הפנימי, תיאום דיפלומטי והתעקשות על יישום אחיד של הסטנדרטים המשפטיים הבינלאומיים, ישראל ושותפותיה המערביות אינן רק מגינות על עצמן — הן מגינות על שלמות הסדר המשפטי הבינלאומי. השיעור שצמח מעשורים של לוחמה משפטית ממוקדת הוא שהדמוקרטיות אינן יכולות להרשות לעצמן להתייחס למשפט הבינלאומי כתחום שנותרים להגדירו יריביהן. מעורבות משפטית פעילה, עקרונית ומתואמת אינה רשות; היא הכרח אסטרטגי שחשיבותו תגדל אך ורק ככל שגורמים לא-מדינתיים, משטרים אוטוריטריים וקואליציות בינלאומיות עוינות ימשיכו לחדד את השימוש שלהם בכלים משפטיים כנשק של לוחמה פוליטית נגד המערב.