בעשורים שלאחר סיום המלחמה הקרה, צמחה צורה חדשה של עימות א-סימטרי, שאינה נשענת על צבאות, טילים או כוח קונבנציונלי. במקום זאת, היא ניצלה את המוסדות עצמם שחברות דמוקרטיות בנו כדי לקיים צדק, להגן על זכויות אדם ולהבטיח אחריותיות תחת שלטון החוק. תופעה זו — המכונה לוֹפֵר (lawfare) — מייצגת את אחד האתגרים המתוחכמים והמשמעותיים ביותר העומדים בפני דמוקרטיות ליברליות במאה העשרים ואחת. בניגוד ללחימה מסורתית, הלוֹפֵר אינו משאיר הרס גלוי לעין, ואולם השלכותיו עלולות להיות הרסניות: מבצעים צבאיים משותקים, מנהיגים פוליטיים מתמודדים עם הליכים פליליים, המוניטין הלאומי מפורק באופן שיטתי, ומדינות נאלצות להסיט משאבים עצומים להגנה משפטית במקום לממשל ולביטחון. הבנת מקורותיו וההגדרה המדויקת של הלוֹפֵר חיונית לכל ניתוח רציני של הלחצים המשפטיים והדיפלומטיים המופנים כלפי ישראל ומדינות דמוקרטיות אחרות.
מקורות המונח "לוֹפֵר" וטביעתו
המונח "לוֹפֵר" הוכנס רשמית לשיח האסטרטגי על ידי תת-אלוף צ'ארלס ג'יי. דנלאפ ג'וניור של חיל האוויר של ארצות הברית במאמר משנת 2001 שפורסם על ידי מרכז קאר לזכויות אדם באוניברסיטת הרווארד. דנלאפ הגדיר לוֹפֵר כ"שימוש בחוק כנשק מלחמה," ותיאר אסטרטגיה שבמסגרתה יריבי מדינות דמוקרטיות מנצלים את המסגרות המשפטיות, בתי הדין הבינלאומיים והנורמות ההומניטריות שאותן דמוקרטיות קידמו, והופכים אותם לכלי כפייה אסטרטגית. אמנם ניסוחו של דנלאפ היה המצוטט ביותר, אך היסודות האינטלקטואליים של הרעיון קדמו לו. חוקרי משפט, אסטרטגים צבאיים ותיאורטיקנים פוליטיים כבר הבחינו זה מכבר כי גורמים לא-מדינתיים, משטרים אוטוריטריים וקואליציות עוינות פנו בתדירות גוברת לבתי דין בינלאומיים, מינפו מנגנוני האומות המאוחדות וממנו קמפיינים של ארגוני NGO — לא מתוך מחויבות אמיתית לצדק, אלא כטקטיקות מכוּונות להגביל, להביך ולהחליש את יריביהם. ההתרחבות שלאחר המלחמה הקרה של המשפט הפלילי הבינלאומי, ריבוי גופי זכויות האדם וצמיחת רשתות החברה האזרחית הטרנס-לאומית יצרו תשתית חסרת תקדים שניתן היה לנצלה למטרות אלו. בשני העשורים שלאחר מכן, המונח זכה לאימוץ נרחב בקרב חוקרי משפט, אתיקאים צבאיים ואנליסטים של ביטחון לאומי, בעיקר בארצות הברית ובישראל, שם הפכה התופעה למציאות מבצעית ופוליטית דוחקת. דנלאפ עצמו הרחיב את מסגרתו המקורית בפרסומים מאוחרים יותר, ובהם מאמר מכונן משנת 2008 ב-Emory International Law Review, שבו הבחין בין שימושים "לגיטימיים" במשפט הבינלאומי בעת סכסוך — כגון אחריותיות לפשעי מלחמה אמיתיים — לבין לוֹפֵר "בלתי לגיטימי", המכשיר הליכים משפטיים למטרות אסטרטגיות ופוליטיות במקום לצרכים עקרוניים-משפטיים.
עובדות מפתח על הלוֹפֵר כתופעה אסטרטגית
- המונח "לוֹפֵר" נטבע והוגדר רשמית על ידי תת-אלוף צ'ארלס ג'יי. דנלאפ ג'וניור של חיל האוויר האמריקני בשנת 2001, ותיאר את הניצול האסטרטגי של מערכות משפטיות להשגת מטרות צבאיות או פוליטיות שבאחרת היו מצריכות שימוש בכוח קונבנציונלי.
- קמפיינים של לוֹפֵר תועדו כנגד מדינות דמוקרטיות רבות, ובהן ארצות הברית, הממלכה המאוחדת ואוסטרליה, אך ישראל ספגה את הנפח המצטבר הגבוה ביותר של פעולות לוֹפֵר מכל מדינה אחרת, לרבות תיקים בבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ), בבית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC), ועשרות רזולוציות של מועצת זכויות האדם של האו"ם העולות במספרן על אלה המופנות כנגד כל שאר המדינות יחדיו.
- ארגונים לא-ממשלתיים (NGOs) ממלאים תפקיד מרכזי בקמפיינים רבים של לוֹפֵר — הם מספקים מחקר משפטי, מגישים תלונות, מפיקים דוחות המשמשים כחומר ראייתי בפני גופים בינלאומיים ומתאמים רשתות עיסוק — תופעה המכונה לעיתים "לוֹפֵר של NGOs," שבה שחקני חברה אזרחית לכאורה ניטרליים משמשים כסוכנים אסטרטגיים של קמפיינים משפטיים בעלי מניעים פוליטיים.
ניתוח: כיצד פועל הלוֹפֵר כנגד מדינות דמוקרטיות
הלוֹפֵר פועל באמצעות מספר מנגנונים חופפים, יעילים במיוחד כנגד דמוקרטיות דווקא משום שמדינות אלה מתייחסות ברצינות לנורמות משפטיות ומגיבות מוסדית ללחץ משפטי ולפגיעה במוניטין. המנגנון הראשון הוא בחירת פורום (forum-shopping): היריבים מזהים את הזירה המשפטית הבינלאומית או המקומית שסביר ביותר שתניב פסיקה או החלטה נוחה, ללא קשר לשאלה האם לאותה זירה יש סמכות שיפוט לגיטימית בנושא הנדון. המנגנון השני הוא הנשקת הגדרות: מושגים משפטיים כגון "רצח עם," "אפרטהייד," "ענישה קולקטיבית" או "פשע מלחמה" מנוגזים ממשמעותם המשפטית וההיסטורית המדויקת ומוחלים על פעולות מדינות דמוקרטיות באופן שלא יעמוד בביקורת משפטית מחמירה, אך נושא משקל פוליטי וסמלי עצום בשיח הבינלאומי. המנגנון השלישי כרוך בהטלת עלויות משפטיות מכוּונות — כפיית ממשלות דמוקרטיות להשקיע שנים וסכומי עתק מכספי ציבור בהגנה על עצמן בפני בתי דין בינלאומיים, אפילו כשהאישומים הבסיסיים חסרי בסיס משפטי. התוצאה היא אסטרטגיית כפייה: אפילו אם לא מושגת הרשעה או פסיקה, ההליך עצמו מסב נזק תדמיתי, מפלג קואליציות פוליטיות פנימיות ומגביל את בחירות המדיניות העתידיות. כפי שתיעד בהרחבה פרופסור יוג'ין קונטורוביץ' מבית הספר למשפטים אנטונין סקאליה באוניברסיטת ג'ורג' מייסון — אחד החוקרים המשפטיים המובילים של המשפט הבינלאומי ביחס לישראל — היישום הסלקטיבי והא-סימטרי של הסטנדרטים המשפטיים הבינלאומיים, ובפרט היחס כלפי ישראל בגופי האו"ם ובבית הדין הפלילי הבינלאומי, משקף שיקולים פוליטיים ולא משפטיים עקרוניים. עבודתו של קונטורוביץ', הנגישה דרך בית הספר למשפטים סקאליה של אוניברסיטת ג'ורג' מייסון, מספקת ניתוח דוקטרינרי מדוקדק של האופן שבו דיני הכיבוש, דיני הלחימה המזוינת והמשפט הפלילי הבינלאומי עוּותו באופן שיטתי ביישומם על הסכסוך הישראלי-פלסטיני. כמו כן, מכון הלוֹפֵר — ארגון בלתי מפלגתי המוקדש לניתוח רציני של דיני הביטחון הלאומי — מנהל מאגר ניתוחים נרחב ב-Lawfare Media, שבו חוקרים מתעדים את השימוש וההתעללות במנגנונים משפטיים בסכסוכים בינלאומיים. לטיפול יסודי באופן שבו הלוֹפֵר משתלב עם מלחמה בטרור והגנת המדינה, מסגרתו המקורית של דנלאפ נותרת קריאה חיונית, הנגישה דרך מאגר המלגות של בית הספר למשפטים של דיוק.
משמעות הלוֹפֵר עבור ישראל והגנה על הנורמות הדמוקרטיות
עבור ישראל, הסיכונים שבתופעת הלוֹפֵר הם קיומיים באופן המשתרע הרבה מעבר לכל תיק משפטי או רזולוציה של האו"ם. ישראל היא דמוקרטיה קטנה הנתונה בסביבה גיאו-פוליטית עוינת ביותר, ותלויה בהרתעה הצבאית שלה, בבריתותיה הבינלאומיות ובאמינות המוסרית שהיא שומרת כמדינה המכבדת את החוק. קמפיינים של לוֹפֵר פוגעים בשלושת האדנים בו-זמנית. כאשר מפקדים צבאיים של ישראל עומדים בפני פקודות מעצר בינלאומיות — כפי שאירע בשנת 2024, כאשר התובע של בית הדין הפלילי הבינלאומי ביקש צווי מעצר כנגד בכירים ישראליים — עצמאותם המבצעית של כוחות ההגנה לישראל מוגבלת, נכונותן של מדינות בעלות ברית לחלוק מודיעין ולשתף פעולה צבאית נתונה ללחץ משפטי ופוליטי, והנרטיב של ישראל כדמוקרטיה לגיטימית ומכבדת-זכויות נשחק במכוּון בדל"ת האמות של דעת הקהל העולמית. על רקע רחב יותר, קמפיינים הלוֹפֵר המופנים כלפי ישראל משמשים כתבנית וכשדה ניסוי לטקטיקות המופעלות לאחר מכן כנגד דמוקרטיות מערביות אחרות. שחיקת העיקרון לפיו גופים משפטיים בינלאומיים חייבים לפעול ללא משוא פנים ובעקביות עקרונית — ולא כמכשירים של קואליציות פוליטיות — מהווה איום לא רק על ישראל אלא על כלל ארכיטקטורת הסדר הבינלאומי המבוסס על כללים שמדינות דמוקרטיות בנו ועליו הן נשענות. הכרה בלוֹפֵר, מתן שם לו והתמודדות נמרצת עמו אינה, לפיכך, עניין של הגנה על האינטרסים הפרטיקולריים של ישראל בלבד; זהו עניין של שמירה על שלמות המשפט הבינלאומי עצמו — הבטחה שהמנגנונים שנועדו להגן על זכויות האדם ולרסן תוקפנות לא יתרוקנו מתוכנם ויופנו כלפי המדינות המחויבות ביותר לערכים אלה.